厂管网一体化“按效付费”八大挑战及应对策略

厂管网一体化按效付费是现阶段城市排水体制深化改革的核心举措。该机制打破以往按量、按规模计价的传统模式，以污水治理实际成效、管网运维品质、污染物削减总量为核心标尺结算运维费用、落实绩效奖惩。但在各地落地推进中，普遍存在主体权责、收益匹配、管网成本、合同衔接、考核执行、外源排污、私有管线等实操难题。本文系统梳理厂网一体化按效付费八大核心挑战，结合实务案例剖析深层矛盾，并提供针对性的落地应对策略，为各地平稳推进改革提供实施参考。

挑战一：厂网权责界定不清，一体协同推进受阻

（一）挑战解析

厂网一体化是落地按效付费的核心条件，进水COD浓度、污水收集率、管网完好率、雨季溢流频次等考核指标覆盖"小区支管—市政管网—泵站—污水厂"完整链条，只有实现运维统一、考核统一、结算统一，绩效责任才能精准落地。当前国内多数城市长期存在厂网分治、多头运营的碎片化格局。资产分割、部门条线管理、差异化模式、多方利益固化等叠矛盾，直接阻碍按效付费改革推进。尤其是绩效考核须明确划定市政公共管网与小区、企业等私有接入管网的权责分界点（如化粪池出口）。否则不仅无法精准激励，反而会加剧主体间的矛盾。

第一，责任主体多元割裂，形成"多龙治水、各自为政"的脱节格局。污水处理厂由环保企业或属地国企运营；市政管网、排涝泵站分属多个养护单位，老旧小区支管由街道和物业代管；新建管网移交滞后，工业园区自建自管。各主体财务、考核、运维标准相互独立，无协同约束机制。污水厂只关注厂区出水达标，不管前端雨污混接；市政单位仅处置突发管道破损，不统筹水质提升；物业放任私搭乱排，各段运维脱节，全链条协同管控体系无法建立。

第二，管网资产台账缺失，考核问题难以锁定责任主体。大量老旧管网、城中村接驳管缺少竣工图纸、测绘档案与权属登记，管护、整改责任无书面界定。进水浓度偏低、清水入渗、溢流等问题多因叠加，涉及清淤不到位、管道破损、小区私排、园区预处理缺失、合流制雨天溢流等。指标不达标后各方互相推诿，形成"考核有量化标准、事故无兜底主体"的局面，绩效扣罚、整改要求无法落地，考核沦为纸面条款。

第三，固有利益固化，厂网整合阻力大、推进周期漫长。一体化整合涉及管理权、财政经费、人员业务重新分配，市政事业单位、街道、物业、园区均存在抵触情绪。事业单位担忧业务缩减、经费下调；街道害怕管网移交后污水民生问题全部上移；物业、园区担心运维成本增加、配套业务流失。叠加存量管网历史债务与改造欠账，资产清查、评估、债务承接、人员分流流程繁琐，多地整合方案搁置半年以上，大幅拖慢改革进度。

第四，分散考核模式与按效付费机制天然冲突。按效付费要求全域统一考核，进水浓度、溢流频次等指标是全链条共同结果。多主体运营下，各环节责任难以有效拆分或界定成本极高，极易出现"整体不达标、各家无责"的大锅饭现象。全域考核易引发合同纠纷、运营信访；拆分片区考核则丧失提质增效改革初衷，陷入整合难、考核难的双重困境。

案例：中部某地级市全域污水治理长期由五类主体碎片化承担：3座污水厂分属两家环保运营企业，城市主干管网归市政养护中心，数十个老旧小区支管由十余家物业公司分别代管，城乡结合部及工业园区管网分属乡镇政府与园区平台自行管护。推行按效付费后，进水COD浓度、管网完好率、污水收集率三项核心指标纳入月度考核，但每当指标不达标，各主体相互推诿，始终无法锁定唯一的整改及扣分责任主体。同时，所有运营单位均拒绝划转管网资产、合并运维业务，导致厂网一体化整合方案搁置近一年。最终当地只能采用分片区单独考核、分项结算的折中模式，全域打包按效付费机制无法落地，改革成效大幅缩水。

（二）应对策略

以全域管网资产确权、分级运维边界划分、分阶段运营主体整合为抓手，搭建统一运维、统一考核、统一付费的一体化管理体系，从权属、考核、政策、资金多维度破除多头管理、权责不清的堵点，积极实施单一全域运营主体责任。

1. 多部门联合开展全域资产摸排确权，划定清晰分级运维边界。组建住建、城管、财政、国企联合清查专班，全覆盖盘点污水厂、泵站及各级管网，建立电子化资产台账，完整登记建设年限、管材、病害点位、权属信息。按市政主干、街巷支管、小区接驳、园区管网四类划定固定运维边界，编制官方权责清单并公示备案，从源头消除资产归属模糊、责任推诿问题，为考核追责提供完整书面依据。

2. 采取分片渐进整合模式，分步实现单一主体全域统管。摒弃一次性全域整合方式，实行成熟片区优先划转，将城区核心污水厂、主干管网、重点泵站统一划归属地专业化环保企业，确立唯一运营主体。针对老旧小区、工业园区管网设置两年过渡期，明确代管单位运维标准与月度考核细则，划定整改时限，规避整合阶段运维真空，过渡期结束后完成全部资产及运维业务移交，逐步消除多主体分散运营格局。

3. 实施片区包干考核，拆解指标杜绝责任大锅饭。全域完全整合前，以街道、工业园区为单元划分独立考核片区，将进水浓度、污水收集率、管网溢流频次等核心指标逐一拆解至片区、责任单位及一线运维班组，实行片区运维成效与对应运维经费直接挂钩，严格落实"谁管护、谁负责、指标不达标谁扣分"，在过渡期实现责任细化拆分，缓解多方混同、互相甩锅的实操难题。

4. 依托财政付费政策杠杆，倒逼各方主动整合。出台配套激励政策，规定新增污水运维项目、市级专项管网补贴、一体化污水处理服务费仅向完成全域整合的单一运营主体倾斜。未完成整合的小区物业、乡镇、园区平台不再享受新增财政改造及运维补贴，通过经济激励与约束形成政策牵引、市场倒逼的整合路径，从制度层面推动厂网一体化落地，为按效付费全域实施夯实管理基础。

挑战二：收益成本匹配失衡，提质增效动力不足

（一）挑战解析

进水COD、氨氮浓度是厂网一体化按效付费的核心考核指标，其目标在于倒逼前端管网完成雨污混接整治、破损修复及清水入渗管控，扭转传统"重污水处理、轻管网收集"的行业短板，通过全链条提质实现污染物总量削减。但当前多数地区仍沿用按量计价、固定单价的传统付费模式，考核导向与污水厂成本收益体系存在结构性冲突，严重削弱运营企业协同管网提质的内生动力，制约按效付费落地实效。

编辑：赵凡