勇闯“深水区”：如何啃下污水处理费改价“硬骨头”？

“让水务企业长期垫付资金不仅违背市场规律，还将直接冲击公共服务供给的可持续性。”提及我国水务行业面临的多重挑战，E20研究院院长、北京大学环境学院产学研中心主任傅涛表达了他的担忧。

据E20研究院的统计调查，我国污水处理费账期平均达1年，缺口约2000亿元。2025年上半年，缺口额呈上升趋势，不少水务企业只收到包括保障电费、药剂费、人工费在内的“三保”费用，其他费用则长期拖欠。

傅涛告诉记者，当水务行业迈入高质量发展新阶段，那些“好解决的问题”已基本破题，留下的大多是难啃的“硬骨头”。面对体制机制壁垒、巨额收费缺口以及多部门协同的复杂挑战，水务价费机制改革已进入攻坚克难“深水区”。

在这个过程中，如何平衡公平与效率、厘清政府与市场边界，成为行业能否实现可持续运营的关键课题。

破除多重障碍，探索将管网运维成本纳入水价

中国环境报：我国多地积极探索推行厂网一体化改革的背景是什么?

傅涛：“厂网分离”的运营模式导致污水处理厂与污水收集管网的管理脱节，环境效益难以充分显现。厂网一体化的核心是解决“厂”和“网”分离的弊端，将污水管网的管理、运维与污水处理厂的责任进行整合，形成一个完整的污水处理系统。可以说，没有管网的污水处理系统不完整，长期不完整后果很严重。推动厂网一体化是当前大部分城市水务行业改革的首要步骤。

与此相对应，供排一体化则是更高级、更系统的整合，旨在实现从源头到末端的全程管理，将供水系统和排水系统视为一个有机整体，进行统筹规划、运营与管理。其显著标志是探索建立“综合水价制度”，将供水、污水处理、管网维护等费用有机结合，简化收费体系，让市场机制在价格形成中发挥更大作用。

简而言之，厂网一体化是“打通任督二脉”，解决排水系统内部协调问题;而供排一体化是“融会贯通”，实现整个水循环系统的全局优化和资源高效配置，代表了水务行业更高级的发展形态。

中国环境报：2025年，上海市推进排水体制改革，进一步向厂网一体化、供排一体化迈进。上海进行这些探索的背景是什么?如果要探索将管网运维成本纳入水价，需要突破哪些体制机制障碍?

傅涛：上海市的水务价费机制改革十分迫切，也已经在政策、实践等层面有所尝试。例如，今年9月，上海市印发《黄浦区排水管理体制改革实施方案》明确，在2025年12月底前，将黄浦区改革范围内的雨污水公共排水设施交由上海城投集团统一运维;在2026年底前，实现厂站网一体化运维管理，发挥规模效应，实现降本增效，并强化成本绩效管理。

2025年，上海城投水务接手中心城区11个区的管网运维事权，资产权属仍归区政府，形成“事权在企、财权在政”。运维经费依赖数十个行政预算主体，然而财力紧平衡下，企业心有戚戚。排水管网运维如何可持续成为企业关注的重要问题。

总的来说，上海基础扎实、经验丰富，试点条件成熟，具备统筹推进价费机制改革的管理基础。结合上海的规划，可先行试点运行将管网运维成本纳入水价，先摸清管网运维的真实运营成本，研究水价末端补贴的路径。然后，进行供排水价格调整，正式将管网运维成本纳入水价，同时启动贫困群体的末端补贴机制。

上海推进此项改革，需要突破三大体制机制障碍。其一，需要理顺“事权在企、财权在政”的权责壁垒。上海城投水务接手管网运维事权，但资产权属仍归区政府，需要破除制度梗阻，保障企业权益。其二，需要构建跨部门协同的定价与监管体系。价费机制改革涉及市政公用、价格管理、财政、环境等多个部门，必须打破部门藩篱，建立统一的成本监审规则、服务标准与动态调价机制。其三，需要化解历史形成的企业垫付压力及公众接受度难题，在透明化成本、保障服务质量的同时，设计平稳的过渡方案，避免改革引起社会波动。

为此，需确立一套规则明确、定期启动的动态调价程序，并强化政府作为最终责任主体的补偿保障。必须通过立法或规范性文件，建立水价与成本、物价指数联动的定期审核与调整机制，使水价能及时覆盖法定服务成本。对于因调价不及时或政策原因造成的企业垫付，政府必须建立系统的财政补偿机制，而不能让企业无限期承担“不能承受之重”。通过“透明成本监审+规则化动态调价+政府补偿托底”的组合拳，才能破解当前困境，既保障企业可持续经营，也确保公共服务质量的稳步提升。

实现“受益者付费”与“弱者补贴”的平衡

中国环境报：为何要降低地方财政的水务服务支付比例?如何确保水务公共服务既公平又可持续?

傅涛：调整水务服务，尤其是调整污水处理系统服务的费用结构，核心是降低地方财政的水务服务支付比例，同时使地方财政的水务资金优先用于对困难人群的水价补贴，即实现“受益者付费”与“弱者补贴”的平衡。

这主要基于两点考虑。第一，用财政资金直接支付水务服务费的话，支付路径长、效率低。税收等财政资金源于纳税人，需先收归国库，再经过多层级政府的复杂预算、审批和转移支付流程，最终才能拨付至水务服务企业。这个漫长的循环过程涉及众多行政部门，管理成本高，且资金能否到位及何时到位易受地方财力丰歉状况和预算周期的制约，导致支付效率低下。第二，更深层次的效率损失体现在公平性与激励作用的缺失上，即分配机制存在“普惠性”弊端。过高的普惠补贴占用了社会公共资金，富人与穷人面临同样的低价，就等于富人跟着穷人“沾光”，这不公平。这种“暗补”模式无法区分受益者，既削弱了“污染者付费”原则对用户节水减污的行为约束，也无法精准保障真正需要帮助的弱势群体。相比之下，受益者支付水价配合“弱者明补”的模式，使资金直接从用户流向企业，这种资金循环路径最短、激励作用最强，并能通过精准补贴实现更高水平的公平。

实现“受益者付费”与“弱者补贴”平衡的关键，在于构建一个清晰、透明、高效的新型价费机制。其核心路径是推动“费改价”。将污水管网运维成本纳入污水处理费，并最终整合进入经营性总体水价。这遵循了“污染者/受益者付费”原则，使服务成本通过水价直接、高效地传导，缩短资金循环半径，减少对效率较低的普惠性财政补贴的依赖。同时，必须建立精准的弱者补贴机制，将原有的“暗补”变为“明补”，即通过贫困户自行申请退费、补贴券等方式进行消费后补助，确保财政资金用于保障弱势群体的基本权益，避免“富人搭穷人的便车”。

为确保这一机制的可持续性，需要坚实的制度保障。首先，必须实施严格、公开的服务成本监审和服务标准核定，让公众清晰了解水价的构成与去向，提升支付意愿和接受度。在水费单据中需详细说明供水、污水处理、管网维护等各项费用占比以及服务标准、申请补贴的方式，让公众“明明白白消费”。其次，政府需明确其在水务公共服务中的最终责任主体地位，一方面承担管网建设等强公共属性领域的投资责任，另一方面建立对水价调整不及时部分的系统补偿机制，防止企业长期垫付经营。最终，通过“有效市场”提升效率，通过“有为政府”保障公平和托底，推动水务公共服务在高质量轨道上行稳致远。

避免政府大包大揽或企业过度负重

中国环境报：水务价费改革强调“有为政府与有效市场相结合”，如何理解?在运营环节，如何发挥市场机制的作用?

傅涛：“有为政府”的核心责任是精准划分事权与支出责任。其中，管网投资责任仍在政府，因为其受益者难以直接计量。为此，首先，政府要厘清各级财政事权，明确市、区、镇在管网建设中的具体出资比例以及中央政府的补助责任，形成清晰的权责清单。其次，应创新投融资机制，建议研究以发行市政债和专项债为核心解决建设资金问题，确保这类基础性、战略性投入有稳定可靠的资金来源，从而筑牢水务公共服务的硬件基础。

在运营环节，发挥“有效市场”作用的关键在于建立“受益者付费”的价格机制和严格的规制体系，实现公平与效率的平衡。具体而言，政府应推动将管网运维成本纳入污水处理费，并最终整合进经营性水价，让价格真实反映全成本，从而激励用户节约资源、企业提升效率。

同时，政府必须从“大包大揽的支付者”转变为“严格的监管者和公平的维护者”。一方面，通过透明成本监审和服务标准核定，防止企业获取垄断暴利;另一方面，建立精准的“明补”机制保障弱势群体，并严格执行调价机制，杜绝让企业长期垫付，从而避免“企业过度负重”，最终实现公共服务质量与企业可持续经营的双赢。

编辑：赵凡