国家水网高质量发展——破解投资瓶颈与收益困局的经济学思考

国家水网建设作为党中央、国务院重大战略部署，旨在应对我国水资源时空分布极不均衡、水安全严峻挑战。

在2025(第十届)供水高峰论坛上，中国水利水电科学研究院水资源研究所正高级工程师陈根发以"国家水网高质量发展--基于经济学视角的思考"为主题进行分享。发言围绕国家水网的建设当前面临的投融资机制失衡与收益转化难题，提出以“水网经济带”“水价改革”“全生命周期管理”为核心的高质量发展思路。

中国水利水电科学研究院水资源研究所正高级工程师陈根发

01. 国家水网建设的战略背景与内在逻辑

《国家水网建设规划纲要》出台距今三年，国家水网谋划建设的思路已有10年。2015年1月，总书记在云南考察时指出，要加强“路网、航空网、能源保障网、水网、互联网”五大基础设施网络建设，成为国家水网建设的起点。

2017年10月18日，党的十九大报告将水利基础设施网络列为九大网络之首，纳入深化供给侧结构性改革“补短板”的重要领域。

2020年10月29日，党的十九届五中全会提出实施国家水网、雅鲁藏布江下游水电开发等重大工程。

2021年5月14日，总书记在南水北调后续工程高质量发展座谈会上强调，要加快构建国家水网主骨架和大动脉。

2022年8月，水利部办公厅发布《关于做好第一批省级水网先导区建设工作的通知》，出台指导意见、制订规划、编制方案，并确定辽宁、浙江、江西、山东、湖北、广东、广西7个省份作为第一批省级水网先导区。

2023年，中共中央、国务院印发《国家水网建设规划纲要》，这是自2011年中央一号文件后中共中央和国务院再次发布水利相关文件，可见中央对水网建设的重视程度。

国家水网建设的必要性有四个方面：

第一，水资源禀赋条件和剧烈演变决定。

我国水资源时空分布不均，南多北少，东多西少，雨热同期;人均水资源量约2000m³，仅为世界平均的1/3。特别是北方地区，受人类活动和气候变化影响，水资源短缺问题严重。例如，海河流域第一次水资源评价水量为288亿m³，第二次评价降至171亿m³，第三次评价仅为122亿m³，变化剧烈。根据135京津冀重点研发计划研究成果，海河流域山丘区水资源大概率仍将衰减 10-16 亿m3。例如黄河流域水少沙多、水沙关系不协调，是黄河复杂难治的症结，当前黄河流域沙多得到较大幅度控制，但预估未来径流大概率由490亿m³衰减到460亿m³，水少成为主要矛盾。

第二，水资源与经济社会要素不匹配决定。

西部地区拥有四大油盆和四大气盆，石油、煤炭、天然气储量分别占全国42%、76%和80%，但区域降水量不足全国平均的1/2，水资源量仅占全国总量的10%。大量虚拟水输送到水资源丰沛的东部地区，2018年陕甘宁蒙青新能源产业用水17.3亿m³，占工业用水30%，能源水足迹11亿m³(煤3亿、石油1.5亿、电力6.4亿)。

粮食生产重心北移，形成“北粮南运”贸易格局，1990年以来逐年增加，2018年“北粮南运”规模达到4678万吨，约占北方地区粮食总产量的25%。伴随粮食贸易的是虚拟水资源的“北水南调”，2018年“北粮南运”将436亿m³灌溉水由缺水的北方地区调运到水量丰沛的南方地区。

第三，新时期生态文明建设要求决定。

水生态系统功能呈现局部改善态势，但未扭转恶化状态。基于630条河流、96座水库、92个湖泊湿地(总河长14.4万km，湖库总面积3.6万km²)的评价成果，生态良好型占16%，主要分布在长江区、珠江区及北方大江大河源头区;水量不足型占8%，主要分布在海河区、黄河区和西北诸河区;污染破坏型占32%，主要分布在海河区和淮河区;生境萎缩型占14%，主要分布在各区河流中下游;复合失衡型占30%，主要分布在北方辽河区、海河区、黄河区、淮河区等。

地下水是北方地区重要水源，区域性地下水超采严重，形成160余个地下水超采区，近年来全国地下水超采量约190亿m³，华北平原地下水累计超采量1800亿m³。

第四，完善水网是解决水问题的集成方案载体。

我国面临的四大水问题(水短缺、水灾害、水环境、水生态)产生的原因都可归结为对水网调控不足或调控过度。水资源是唯一可以大规模流动的国土资源，且与其他资源开发利用存在紧密联系，以水资源为纽带进行国土资源协同开发，构建国家水网，是破解资源困境的必然选择。

国家水网是一个层次化的复杂系统，按照调配范围和重要程度，分为国家骨干水网(如长江、黄河、南水北调工程)、区域调配水网(如汉江、永定河、引黄入冀补淀、滇中引水)和末梢输配水网(如城市景观河流、灌溉渠道)。

国家水网建设的核心目标是在通盘考虑国土空间开发保护新格局的视角下，完善水利基础设施，优化水流网络系统，实现水资源战略配置与国土空间开发保护格局的空间均衡，强化水资源调配、河湖生态保护修复、防范水灾害风险等功能。

建设方向坚持安全化、高效化、生态化、智能化。科学层面解析，需维护健康自然水循环(减少干扰自然水循环)和健康社会水循环(保障经济社会发展合理用水需求)。

当前水网主要差距包括：水利工程体系存在系统性不强、标准不够高、智能化水平有待提升;防洪排涝减灾体系不完善，水资源统筹调配能力不高，水利工程互联互通和协同融合不够;现代化管理体制机制不健全，安全绿色智慧发展亟待加强。

水网主要作用是解决水资源时空分布不均、实现空间均衡，解决生态环境累积欠账、实现绿色发展，有效应对水旱灾害风险。总体要求是系统完备、安全可靠、集约高效、绿色智能、循环通畅、调控有序。保障措施包括推进安全发展、绿色发展、智慧发展、统筹融合发展、完善体制机制。

02. 省级水网规划的实践与挑战

水利部全面推进国家水网工程建设，选择7个省份作为第一批省级水网先导区。以下是规划详情：

辽宁试点：构建北、中、南三线组成的“东水济辽”水资源配置体系。北线工程以省重点输供水工程为骨干，年供水量32.97亿立方米，解决锦州、朝阳等辽西北五市用水需求;中线以大伙房水库输水工程为骨干，年供水量49.19亿立方米，解决沈阳、抚顺等辽中南八市用水需求;南线以引洋入连工程为骨干，年供水量20.69亿立方米，解决大连、丹东用水需求。

浙江试点：构建“三纵八横十枢”水网总体格局。三纵是浙东、浙中、浙北三条跨流域水资源配置通道;八横是沟通钱塘江等8大水系;十枢是联结新安江、湖南镇等十个重点水利枢纽。

江西试点：构建“一江一湖五河系统治理、一环五带多库联调联控”的江西省级骨干网。一江一湖五河系统治理以长江干流、鄱阳湖和五河为重点;一环五带多库联调联控建设环鄱阳湖水资源配置工程，打造五大水资源配置带。

山东试点：依托黄河、南水北调、胶东调水“T”型骨干工程，连通“一轴三环、七纵九横、两湖多库”体系。

湖北试点：构建“三江多支贯通，百库干湖联调”的现代水网格局。三江是长江、汉江、清江，重点推进引江补汉输水沿线补水等工程。

广东试点：构建“五纵五横”水网主骨架。五纵以东江、西江、北江、韩江、鉴江干流为纵;五横以珠江三角洲水资源配置等工程为横，覆盖16个地市。

广西试点：构建“两横八纵、六河连通，引补相济、调蓄结合”的现代水网构架。两横是西江干流和郁江干流;八纵是柳江等8条支流;六河连通是六条人工水系通道。

四川省：构建“三系八支、六横六纵”水网布局。三系是金沙江、岷沱江、嘉陵江;八支是雅砻江等八大支流;六横是六大横向输水通道;六纵是六大南北输水通道。

湖南省：构建“四纵三横、一圈两带”格局。四纵是湘资沅澧四水;三横是引资济涟等工程;一圈是环洞庭湖生态经济圈;两带是湘江沿线供水带和衡邵娄干旱走廊供水带。

河南省：构建“八横六纵，四域贯通”布局，八横包括黄河、淮河等自然水系和输水通道;六纵是六条南北向输水通道;四域贯通实现流域互联。

这些规划投资规模巨大，但钱从哪里来、收益如何平衡是后续建设和良性运行的关键问题。

03.

国家水网高质量发展面临的核心瓶颈

国家水网高质量发展面临四个核心瓶颈：

第一，水网-经济优化的路径没有打通。

总书记提出国家江河战略，核心内容是通过江河湖泊高质量保护和水利工程高质量监管，维持经济社会高质量发展。但当前国家水网规划仍“以水论水”，仅解决水问题。建设水网不仅要解决水问题，更要规划面向水网的产业结构提升(如大型机械制造业向内陆发展)和面向水网的文旅产品品位提升。

第二，没有形成良好的投融资机制。

2014年国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，水利工程尝试“两手发力”。2022年，水利投资约1万亿元，中央政府投资增长少，大部分是地方政府投资，其中地方政府出10%-20%资本金，来自地方投融资平台(如水投集团)。企业和私人投资比例从2010年的2.07%上升到2022年的9.78%，两手发力政策起到了一定的作用，但比例依然处在较低的水平。

第三，外部收益难以转化为内部收益。

水利工程先易后难，当前工程单方供水或单方发电投资加大;以提高供水保证率为目标的工程越来越多，供水量没有增加。水网工程收益依赖水价，但目前水利工程供水水价仅覆盖运行成本的30%，全成本不足10%。外部收益巨大的同时，内部收益偏低。

第四，规划和可研经评方法没更新。

规划阶段依据《水利建设项目经济评价规范》(折旧年限30-50年，水价承受能力系数1.5%-2.5%)，可算出较高水价通过经济评价;但运行期依据《水利工程供水价格管理办法》《水利工程供水定价成本监审办法》(最高折旧年限达100年)，实际水价低，投资回收困难，规范没有及时更新造成工程运行风险。

04. 实现高质量发展的路径创新与机制设计

针对突出问题，提出以下思路：

第一，发展水网经济带，做大水网宏观效益。

依托水网发展“水网+水运”“水网+水制品”“水网+水文旅”“水网+特色农业”等模式。例如，大运河历史上从运输通道发展为经济带;西部水网可向干热河谷地区延伸，为经济作物供水，回收水价同时提升地方经济。先把水网的宏观收益做大。

第二，优先保障投资者参与水网经济运营的权利。

将外部收益内部化，例如赋予投资者傍水土地开发、水上乐园或运动中心运营、内河游轮经营权等优先权。平陆运河建成后，可保障社会投资者参与游轮经营，解决单纯水价不足问题。

第三，优化水价制度，提高内部收益率。

建立与高质量供水相适应的水价体系。如终端水价占人均可支配收入比例低(北京为0.33%，纽约为1.1%)，有调整空间。如韧性城市建设要求提高供水保障和供水质量，水价需按经济规律增长，非线性提升;建立水价动态调整机制、优化终端水价结构(如一阶梯水价仅覆盖低收入基本用水，二阶梯覆盖大部分人，满足工程良性运行需要，避免劫贫济富)。通过这些机制，保障社会资本收益。

第四，全生命周期水价管理，控制投资风险。

从设计阶段计算单一工程水价和并网水价(考虑区域水价整合)，分析水量消纳情景和现金流。若水价不满足承受能力或收益阈值，调整投融资结构：公益性项目(如农村人饮)多用政府资金，高收益项目(如经济作物灌区)多用社会资本和贷款，实现全环节风险控制。

陈根发表示，国家水网建设是未来水利发展的重大任务，需打破“以水论水”局限，打通经济路径，创新投融资，并通过水价改革实现高质量发展。

编辑：赵凡