首页 > 新闻 > 正文

水务变革困局:几龙治水天下不旱?

时间:2005-03-22 11:09

评论(0

北京3月21日电
“九龙分治”加剧水危机
3月20日,世界水日前夕,水利部副部长索丽生注意到来自苏南的一则消息。江苏省地质调查研究院一位研究员的调研结果显示,长三角地区地面正在逐渐下沉,苏州、无锡、常州地区因不均匀沉降,目前已发生22处地裂缝。
“缺乏对水资源的统一协调和统一管理,导致了人们对地下水的无节制取用。”当晚,在京出席世界水日百人会纪念活动的索丽生接受本报记者采访时说。
苏南地区位处太湖流域,地表水资源极为丰富,为什么会出现超采地下水的情况?索丽生告诉记者,其症结在于,水价不统一导致当地企业和居民不愿意使用自来水。当地人打井取水只需交纳低廉的矿泉水资源费甚至不交费,自然没人愿意使用价格相对高昂的自来水。
“解决办法很简单,只要让地下水取用水价格高于自来水取用水价格,人们自然愿意多用自来水而少用地下水了。”索丽生说。但长期以来,乡村地下水和城市地下水行政管理权分别隶属国土资源部门和城建部门,地下水和自来水定价权又掌握在物价部门手中,部门分割而治,导致无法统筹协调水价以合理配置水资源。
湖北省某市有一个库容丰富的水库,但建设部门却新开挖一条引水渠从长江取水至市区供水。由于该工程造价高昂,水价远高于水库供水,导致该市一些居民拒绝使用。“这造成了巨大的水资源浪费和投入浪费。”水利部水资源司副司长程晓冰告诉本报记者,问题出在管城市供水的建设部门事先未能与管水库的水利部门充分协调。
分割而治导致用水效率低下现象普遍存在,已是一个不争的事实。业内人士普遍用“九龙管水”来形象比喻中国水资源行政管理体制的积弊——水利部门主要对江河湖库等水源地和农村水利、防汛抗旱负责;用水规划由规划局或城市规划委员会负责;城市供水、排水和城市地下水由城建部门负责;城市以外的地下水由地矿局主管;城市排污由环境保护部门把关。一些城市还设有公用事业局、市政管委会这样的机构,参与城市供、排水等环节的管理。
所谓“九龙”乃形容管水者之众,一些地方甚至多达“十龙管水”。政出多门导致“水源地不管供水,供水的不管排水,排水的不管治污,治污的不管回用”。“缺水由谁负责?水源和输水污染找谁?地面沉降如何解决?污水处理厂没有运行费怎么办?问题成堆。”水利部水资源司司长吴季松在一篇调研报告中发问。
索丽生将目前的水资源管理现状归结为两大分割:城乡分割,地表水和地下水分割。他认为,水务行政管理体制不畅,是造成水资源低效率使用和浪费的制度根源,这极大加重了我国面临的严峻的水危机。
中国北方广大地区主要面临资源性缺水危机,另一种性质的缺水——因污染造成的水质性缺水正日益严重地影响到南方民众的生活。由于污染严重,地处长三角的太湖流域缺水高达139亿立方米,很多水乡闹“水荒”已成普遍现象。背靠大江大河的武汉、南通等地甚至多次出现水厂因水质污染而被迫停止供水的事件。
“除了洪灾、旱灾,最可怕的就是污灾。”联合国水务督察、NGO组织“清水联盟”主席高中接受本报记者采访时说,在众多有关水的问题中,水污染是破坏水体最严重而且最难根治的。一项统计数据显示,目前中国每年约有三分之一的工业废水和三分之二的生活污水未经任何处理直接排入河湖,成为水资源的第一大污染源。
而环保部门与水利部门已在治理这个问题上相互掣肘多年。向河道排污实际上是由水利部门与环保部门两家主管,其中水利部门负责控制河道纳污总量,而环保部门则控制所排污水的总量。河道的枯水期和丰水期总在变化,一定质的污水在丰水期不会污染河道,而到了枯水期则会很严重。分治的后果不言自明。
“传统的水务行政管理体制已经到了非改不可的地步了。”索丽生说。
水利部门推动一条龙管理
由水利部推动的水务行政管理体制改革目前正遭遇困境。
来自水利部的最新统计显示,截至2004年10月底,全国成立水务局和由水利局承担水务统一管理职责的县级以上行政区达1251个,占全国县级以上行政区总数的53%。在全国(不包括台港澳)31个省级行政区中,除西藏外的30个省、自治区、直辖市都开展了水务管理体制改革。
“成立水务局的目的在于解决长期以来部门互相掣肘、用水效益低下的顽疾。”索丽生说。在水利部对水务局职能的设计中,该部门从水源地到城市供水、排水、污水处理及回用实行“一条龙”管理。另外,城市周围农村的农田水利也应纳入其统一管理框架中。按此设计,以往由建设、国土资源、卫生、农业、林业、海洋等多个部门承担的水务管理职能应划归水务部门。
深圳被认为是中国城市水务改革的先行者。1991年,当时“四龙管水”的深圳闹起了严重的水荒,直接经济损失达12亿元。1993年,两次暴雨酿成水灾,又损失了14亿元。互相牵制的“多龙管水”体制在这两次水事件中表现出的无能与低效,令深圳市政府决心借鉴香港水务局的管理模式。1993年7月,深圳市正式成立了水务局,统一管理全市的水源开发、防洪排涝、水土保持和城市供水。
吴季松在1999年末做过一篇题为《为什么要以水务局管理城市水资源》的报告,主张以水务局的管理模式来代替旧体制,在水利界引起极大反响。
与惯常的自上而下的行政体制改革模式不同,此次改革乃自下而上逐步推进。例如,黑龙江省所有地市级的水利局均已改为水务局,却尚未成立省水务局。有的地方县级成立了水务局,地市级却未成立。
上下步调不统一,本该划归水务局的原属其他部门的管理职能无法到位,使得各地已成立的水务局身处尴尬境地。
“成立水务局相当于拿走建设部门原先的管理权,背后涉及的是供水企业管理、城市管网建设等庞大的利益,城建部门能高兴吗?”四川省绵阳市水务局一位官员告诉记者,眼下建设部门对水务局请求协助的事项“推、拖、卡”的现象,在全国极为普遍。
按水利部的改革方案,各地已成立的水务局除履行原水利局的既定职能外,介入其他原涉水部门的职能范围时,需和这些部门加强沟通协调。“但仅靠沟通有什么用?”北京市水务局一位官员认为,缺乏法律法规等立法层面上相应的刚性调整,其他涉水部门根本不可能爽快地交出手中的职能和权力。北京市水务局于去年刚刚成立,运行尚不足一年时间。
索丽生对目前改革所遭遇的困境心存忧虑。他和所代表的水利部的当务之急是,如何说服其他传统涉水部门放弃自己的权力。“我们拿事实说话。”他说。
上海市水务局提供的数据显示,1999年,该市城镇人均每天用水量为364升,农村人均每天用水量为117升,万元GDP用水量为268立方米,污水处理率为40.5%。
与之形成鲜明对比的是,2003年,该市城镇人均每天用水量、农村人均每天用水量和万元GDP用水量分别下降到327升、109升和163立方米。污水处理率则提高为62.8%。上海市水务局成立于2000年。
绵阳市水务局成立后,马上启动了两条引水工程,从涪江和沉抗水库引水至两条穿城而过的河流。如果工程完工,将极大缓解这两条河的重度污染现状。“这在以前几乎是不可想像的。”
建设部门搬出另外一些事实
建设部门对水利部门单方面推动的水务变革始终持保留态度。
“这场改革首先缺乏法律依据。”建设部一位不愿透露姓名的官员在接受本报记者采访时说。《水污染防治法》明确规定了由国务院行使统一管理水资源的职能,国务院各职能部门按各自职能分工,分别履行属于自身的管理职能。国务院出台的条例则进一步明确了水利、建设、国土等部门在管理水资源上的权限。
这位官员认为,成立水务局总揽原属其他涉水部门的职能,属越权行政。“法律上未作出调整之前,任何一个部门都不能轻易越界行使权力。”
这位官员认为不应由水务局拿走城市供排水管理权的另一个理由是,城市供排水、再生水利用等设施与城市建筑、道路同属城市重要基础设施,需要放在一起统一规划和管理。她以道路下面需要铺设的燃气管道、供排水管道、再生水管道和电线、电缆等为例,“如果将本由城建部门一家统筹的工作‘肢解’为两家共管,将带来诸多协调上的麻烦,增加行政成本”。
“此外,城市供排水和节水工程在技术上,完全不同于水利部门所熟悉的传统业务——治理大江大河。”她表示,城市水务管理必须考虑在有限水资源条件下,如何最合理、最有效率地配置水资源,包括如何将有限水资源循环使用和反复使用。而这些技术水利部门不一定非常熟悉。
另一位供职于建设部门的官员则担心,水利部门从水源到废水回用“一条龙”管理,权力过于集中,很可能导致对水资源、水价定价权的垄断,并因此引发大量寻租行为。他认为,目前所进行的水资源统一管理体制改革,有一种“强化部门行政职能”的倾向。
这位官员强调,水资源管理不宜提倡“从源头管到龙头”的方式。“统一管理统什么?是要统一政策法规,统一规划,进行一体化管理,而不是要搞某一个政府部门的一家管理。”他认为水利部门一家独大,很容易出现政企不分的情况。
在很多城建部门官员看来,目前国内众多城市成立的水务局,有不少不过是原来的水利局改了名称,并非是真正的统一管理。“事实表明,有些地方的水务局在运行一段时间后,由于缺乏管理城市供排水的经验和能力,不得不重新将一些职能交回建设部门。”上述建设部官员说。
他以苏州市水务局为例。苏州市水务局成立后,在城市管网延伸和污水收集系统建设方面只好委托市政建设部门实施,不仅引发了诸多矛盾,而且增加了协调环节。随着该市市区城市化水平的提高,城市污水处理率反而逐年呈下降趋势,由2000年的80.74%下降到2002年的76.15%。
水务专家高中一直是这场改革的密切关注者。他领衔的一个课题组,将于三月份完成一份3万字的水务行政体制改革建议书。这个课题组以民间人士为主。据悉,目前,正在做相关课题的还有国务院发展研究中心和国家发改委的两个课题组。
“我们需要保持相对独立的利益身份,不倾向任何一个部门的利益。”高中说。
目前,国内关于水务行政体制改革有三种意见。
一为“保持现状论”,这种观点认为,目前的部门分治格局能有效保持权力平衡。水利部门不能一家独大。
其二为水利部力推的水务局模式。
其三则认为应分三步走。在过渡阶段先由国务院一位副总理来专门协调各涉水部门的职能交叉和利益冲突;随后取消现在的水利部,在国务院成立一个水资源协调委员会,由这个委员会来进行协调管理;最后这个委员会将原所有涉水部门的职能全部剥离过来,专事水资源统一规划和统一管理。
“我倾向于第三种方案。这种方案能最大程度避免‘国家利益部门化,部门利益个人化,个人利益最大化’的倾向。”高中认为,改革应坚持的两大原则是,自上而下理顺行政管理体制,将所有涉水事务最终收归一个部门管理;同时政府应尽力做到政事分开和政企分开,去除不该有的利益色彩。
(中国青年报 记者 程刚)

编辑:全新丽

0
  • 微信
  • QQ
  • 腾讯微博
  • 新浪微博

相关新闻

网友评论 0人参与 | 0条评论

版权声明: 凡注明来源为“中国水网/中国固废网/中国大气网“的所有内容,包括但不限于文字、图表、音频视频等,版权均属E20环境平台所有,如有转载,请注明来源和作者。E20环境平台保留责任追究的权利。
媒体合作请联系:李女士 010-88480317

010-88480317

news@e20.com.cn

Copyright © 2000-2020 http://www.h2o-china.com All rights reserved.

中国水网 版权所有