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【专家视角】《河湖健康评价指南(试行)》出台背景和目的意义

时间:2020-11-20 13:23

来源:中国水利

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  我国江河湖泊众多、水系发达,流域面积50km2以上的河流共45203条,总长度达150万km,常年水面面积1km2以上的天然湖泊2865个,湖泊水面总面积7.8万km2。加强河湖管理保护,维护河湖健康生命,保障河湖功能永续利用,是践行习近平生态文明思想的根本要求,也是保障我国水安全的根本举措。

  出台背景

  人类社会的长期发展得益于健康河湖提供的清洁水资源和优美水环境。但是,随着经济快速发展,我国出现人口、资源、环境严重失衡的局面,西方发达国家曾经“先破坏、后治理”的发展模式在我国一些地方重演。河湖水域岸线粗放式利用,水资源无节制开发,乱占、乱采、乱堆、乱建等损害河湖行为时有发生,造成河道阻塞、岸线残缺、河床裸露、水域萎缩、水体黑臭、生物锐减、功能丧失等危害。河湖成为我国水资源短缺、水环境污染、水生态损害等突出水问题表现最为集中的区域。加强河湖管理保护,维护河湖健康成为全社会的愿景,也成为新时期治水管水的主要任务。

  2016年11月、2017年12月,以习近平同志为核心的党中央相继作出全面推行河长制湖长制重大改革部署,中办和国办相继印发《关于全面推行河长制的意见》(以下简称《意见》)和《关于在湖泊推行湖长制的指导意见》(以下简称《指导意见》),强调坚持节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力的治水思路,以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务,在全国江河湖泊全面推行河长制湖长制,构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制,为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。

  2016年1月、2018年4月,习近平总书记先后两次考察长江并主持召开深入推动长江经济带发展座谈会,指示当前和今后相当长一个时期要把修复长江生态环境摆在压倒性位置,强调要共抓大保护、不搞大开发;2019年9月,习近平总书记考察黄河并主持召开黄河生态保护和高质量发展座谈会,强调要共同抓好大保护、协同推进大治理,发出“让黄河成为造福人民的幸福河”的伟大号召。各地各部门认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署和习近平总书记的指示要求,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,以强烈的政治自觉和使命担当为准绳,主动作为、真抓实干,建制度、构体系、压责任、明任务。

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  ▲鄱阳湖口

  自2018年6月全面建立河长制、2018年12月全面建立湖长制以来,全国共设立省、市、县、乡四级河长湖长30多万名,村级河长湖长(含巡河员、护河员)90多万名,不少地方还因地制宜设立河道警长、检察长、民间河长,招募“河小青”“河小禹”等志愿者,广泛调动全社会积极参与河湖治理保护。各级河长湖长挂帅出征,积极巡河调研,查问题、促整治,协调解决重大问题;各地按照统一部署,坚持问题导向、综合施策,聚集“盆”“水”,集中开展“清四乱”等专项整治行动,重拳“治乱”、铁腕“治病”、系统“治根”,严厉惩处一批涉河湖违法违规行为,解决了一批沉积多年的河湖老大难问题,河湖乱象得到有效遏制,黑臭水体明显减少,河湖面貌明显改善,水质水环境明显提升。

  国内外河湖健康评价技术研究与应用已取得丰富实践经验。自20世纪70年代起,美国、欧盟、澳大利亚、南非等国家和组织相继开展以生态系统完整性为核心的河湖健康评价研究与应用工作,提出符合本国或本地区实际的河湖健康概念和评价指标,颁布相关法规制度推动河湖健康评价工作。我国的河湖健康评价研究虽起步较晚,但推行河长制湖长制工作以来,相关研究与实践应用进程明显加快。

  2010—2016年,水利部组织有关科研单位在部分重点河湖(库)开展健康评估试点工作,提出河湖健康的概念包含两方面内容:河湖的生态状况和功能状况。生态状况主要涉及水文、物理结构、化学及生物完整性,功能状况涵盖防洪、供水及公众满意程度等,提出评价结果分为病态、不健康、亚健康、健康、理想状况五个等级。辽宁省颁布《辽宁省河湖(库)健康评价导则》,指出河湖(库)健康是河湖(库)生命系统所处的一种状态,具有良好的活力性、清洁性和完整性;提出从水文水资源、物理结构、水质、水生物、社会属性等方面评价河湖(库)健康状况。福建省发布《福建省河湖健康蓝皮书》,明确河湖健康评估体系包括河流的生态流量保障程度、水资源开发利用率、水质优劣程度、溶解氧浓度状况、水鸟状况、生物入侵状况、公众满意度等14个评价指标,2019年起每年对全省流域面积在200 km2(含)以上的河流进行健康体检,体检结果与各级河长考核结果挂钩。此外,山东省发布《生态河道评价标准》,江苏省发布《生态河湖评价规范》,浙江省发布《美丽河湖建设行动方案(2019—2022年)》,贵阳市出台《河(湖)考核评价细则》,浙江德清县开展河湖健康体检。

  ▲浙江省德清县蠡山漾

  结合国内外河湖健康评价技术研究成果和实践经验,水利部河湖管理司组织南京水利科学研究院等单位开展了“河湖健康评价及河湖长制背景下管理决策支持研究”,提出河湖健康概念是指具有较完整的自然生态系统结构,能够满足人类社会可持续发展需求,且在一定的扰动条件下可自我修复或通过措施可恢复其生态功能;提出从生态系统结构完整性、生态系统抗扰动弹性、社会服务功能可持续性三个层面建立河湖健康评价指标体系,从“盆”、“水”、生物、社会服务功能等4个准则层对河湖健康状态进行评价。

  目的意义

  《指南》是落实《意见》《指导意见》要求的重要成果。河湖健康评价是河湖管理的重要内容,是检验河湖治理保护成效的重要手段。《意见》明确了河长制六大任务,即加强水资源保护、加强河湖水域岸线管理保护、加强水污染防治、加强水环境治理、加强水生态修复、加强执法监管,明确要求开展河湖健康评估。《指导意见》明确了湖长制六大任务,即严格湖泊水域空间管控、强化湖泊岸线管理保护、加强湖泊水资源保护和水污染防治、加大湖泊水环境综合整治力度、开展湖泊生态治理与修复、健全湖泊执法监管机制,明确要求实施湖泊健康评估,不断完善监测体系和分析评估体系。出台《指南》就是具体落实《意见》《指导意见》中的明确要求,通过凝聚国内外研究成果和实践经验,提出全国通用的评价指标体系和评价标准,更好地指导各地开展河湖健康评价,对标对表开展河湖系统治理保护,对推动河长制湖长制“有名”“有实”“有能”具有重要的现实意义。

  《指南》规范了河湖健康评价流程和评价方法。《指南》提供的评价指标体系体现了普适性、区域差异性和开放性,除必选指标外,各地可结合实际选择备选指标或自选指标;评价所需基础数据易获取、可监测,既可以对河湖健康进行综合评价,也可以对河湖“盆”、“水”、生物、社会服务功能或其中的指标进行单项评价,符合我国的国情水情与河湖管理实际;评价成果能够有效服务于河长制湖长制工作,为各级河长湖长及相关主管部门履行河湖管理保护职责提供重要参考。

  《指南》为掌握河湖健康状况提供了标尺。根据评价指标分值高低,既可以将河湖健康状况划分为一类河湖(非常健康)、二类河湖(健康)、三类河湖(亚健康)、四类河湖(不健康)、五类河湖(劣态)五个类别,又可以通过单项评价指标分值反映河湖某一方面存在的健康问题和病灶程度,既有利于公众了解河湖真实健康状况,又有助于各地以问题导向因地制宜实施河湖治理修复措施;同时,也为各地维护河湖健康提出适宜的治理保护标准,既能有效避免出现类似“不拆大建、豪华装修”的不合理治理现象,也能避免“治面不治里、治表不治根”的现象,达到导向准确、施策精准、治理系统的目的,推动各地河湖治理保护制度化、规范化。

  《指南》为考核河湖长制工作成效提供了依据。河长制湖长制工作成效考核是对河长湖长及部门履行职责的综合性考核,既要考核履行职责情况,又要考核职责落实成效。以《指南》为基础对河湖进行健康评价,是检验河长制湖长制“有名”“有实”的重要手段,既反映河湖整体健康状况,又反映河湖某一方要素的达标情况,还反映河湖健康状态的变化情况。以河湖健康评价结果作为河湖长制工作考核依据,具有较强的针对性和说服力,将进一步促进河长湖长及部门履职尽责。

  《指南》应用中需把握的要点

  《指南》适用于中华人民共和国境内河流湖泊(不包括入海河口)的健康评价,是指导性文件。各地开展河湖健康评价时,可选用本《指南》中的指标体系和评价方法或其他相关推荐性标准,也可选用省级制定的地方规定或标准。

  河流健康评价可以整条河流为评价单元,也可以省、市、县、乡级河长所负责的河段为评价单元;根据评价单元长度,一个评价单元可以划分为多个评价河段,通过分段评价后,综合得出评价单元的整体评价结果。湖泊健康评价原则上以整个湖泊为评价单元,可以通过分区评价后,综合得出湖泊的整体评价结果。同一省份内的跨行政区域湖泊,原则上由共同的上级河长制办公室组织健康评价;跨省级行政区域湖泊,在有关省级河长制办公室组织评价后,由流域管理机构予以统筹。

  《指南》确定的河湖健康评价指标体系具有开放性,除必选指标外,各地可结合实际选择备选指标;本指南不能涵盖某些特征(如重金属污染、 河湖淤积等)明显的河湖时,可以增加自选指标。河道型水库的健康评价,应以《指南》推荐的河流健康评价指标体系为主择定其评价指标;湖泊型水库的健康评价,应以《指南》推荐的湖泊健康评价指标体系为主择定其评价指标。

  评价重点既可以采用全部指标进行综合评价,反映河湖健康总体状况,也可以对河湖“盆”“水”、生物、社会服务功能中的指标进行单项评价,反映河湖某一方面的健康水平。

  河湖健康评价工作由省、市、县级河长制办公室组织。河湖健康评价报告,报经同级河长湖长同意后,要向社会公布,主动接受社会公众的监督。河湖健康评价结果,作为河长、湖长组织领导相应河湖治理保护工作的重要参考,作为各级河长办组织编制“一河(湖)一策”方案的重要依据。

编辑:王媛媛

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