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你的项目在建设期“还好吗”?——PPP项目建设期问题解析

时间:2020-10-14 10:27

来源: PPP知乎

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  PPP项目的建设是全生命周期最为关键的事项,事关项目的产出和成败,也是政府考核付费的重要基础和依据。据全国PPP综合信息平台管理库项目2020年8月报:2014年以来,累计入库项目9,746个、投资额15.1万亿元;累计签约落地项目6,708个、投资额10.6万亿元,落地率68.8%;累计开工建设项目4,032个、投资额6.1万亿元,开工率60.1%。2020年以来,新入库项目684个、投资额12,504亿元,签约落地项目378个、投资额7,528亿元;开工建设项目324个、投资额5,188亿元。以上可以看出,我国推行PPP模式六年多来,大量的PPP项目已签约落地并实际开工建设。

虽然今年受到疫情的很大影响,但仍有不少的项目落地并开工建设。但开工建设并不意味着项目就能顺利完成,尤其是按照事先设定的项目产出标准完成。笔者在参与部分地区PPP项目财政监督检查过程中发现,不是每个处在建设期的项目都“一切安好”。现阶段PPP项目问题的高发期多数集中在建设期,有的发生在项目开工建设前,有的发生在工程建设过程中,能够从建设期顺利进入运营期顺利获得政府付费或缺口补助的项目并不见多数。下面笔者就结合实务谈谈PPP项目在建设期存在的18个现实问题,分析问题形成的主要原因,并提出防范建设期问题和风险的建议。

  一、PPP项目建设期主要问题解析

  (一)PPP项目建设期履约现状笔者在为多地PPP项目提供服务时发现,现阶段PPP项目在建设期履约的情况并不乐观,部分的PPP项目合同签订以后,中标社会资本不及时、不充分履约的情况较为严重,如项目资本金不及时到位,项目融资未及时完成,建设期延误等;部分项目政府方建设期违约现象也时有发生,如前期项目手续不完善,项目用地无法及时提供,项目建设内容单方调整,政府方原因造成的工期延误等;也有的由于法律政策变化导致项目建设成本增加、总投资增加等。诸多问题的存在导致部分项目虽已落地建设,但却无法正常实施和推进,有的甚至提前终止清算。

  同时,随着近年来政府与社会资本双方矛盾的更加凸显,PPP项目的诉讼纠纷案件也不断出现,从中国裁判文书网上搜寻到的案例和部分法院审理的案件情况可以看出,PPP项目的诉讼纠纷案件较之前几年大幅上升的趋势明显,且纠纷涉及的类型各异、涉及领域较广。如:社会资本方未完成项目资本金出资纠纷、久未开工请求解除合同纠纷、请求确认PPP项目合同无效纠纷、项目公司追偿权纠纷、请求确认PPP协议内容违规纠纷、项目公司工程违约纠纷、未能实现融资及施工原材料价格上涨等原因导致合同无法履行纠纷、项目抵押权纠纷等等。大量诉讼纠纷案件不断出现在严重影响项目正常实施,影响政企双方合作关系的同时,更为各方利益带来较大损失。

  (二)PPP项目建设期存在的问题笔者结合自己PPP项目服务的实务经验,经梳理总结出目前PPP项目建设期存在的影响项目正常推进的主要问题有:

1、为赶工期,PPP项目合同未签订就开始施工问题,最终因完不成融资,项目终止,已完成的工程量无法纳入预算也无法结算。

2、社会资本方资本金或项目融资不及时到位等违约行为出现,导致建设期未能如期开工或工期延误。

3、政府方原因(未完成拆迁、项目用地手续无法提供等)造成项目建设无法及时开工,造成工期延误,进而导致项目公司各项成本的增加。

4、因国家环保等政策变化及疫情等原因导致材料涨价、各种建设成本增加,项目严重超出概算、超项目总投资和财承。

5、政府方规划调整等原因造成的工程子项目增加,造成项目严重超总投资。

6、项目建设总投资增加,未依法完成变更,超概算部分很难取得金融机构的贷款,项目公司及社会资本方融资压力较大。

7、政府方原因变更项目,导致无法办理审批手续,项目在建设期停工,已完成的子项目如何申请政府付费?项目公司能否要求政府方按照项目合同原约定的时间支付缺口补助?

8、建设期内原总包单位破产或丧失履约能力等,项目公司如何重新选择新的施工总包单位?

9、建设期政府单方减少子项目造成项目公司利益严重受损问题,项目公司如何与政府再谈判以保护自身的合法权益?

10、建设期内出现施工总包单位与项目公司勾结挪用工程款导致项目进度迟缓或项目停工的问题如何有效解决。

11、财办金(2017)92号文之前的项目不进行建设期绩效考核是否涉嫌固定回报等违规行为。

12、建设期结束后如何确认政府付费或可行性缺口补助的金额,对工程竣工结算政府审计结果有较大分歧的如何处理。

13、建设期增加的PPP项目工程范围以外的子项目能否依法纳入PPP项目包内直接与项目公司签订补充协议由其实施。

14、建设期项目公司出现涉诉问题如:施工总包单位的涉诉波及项目公司;项目公司社会资本方股权被查封;项目公司特许经营权被冻结等影响项目建设如何处理。

15、建设期PPP模式终止转为政府直投模式,原施工总包合同一并终止还是继续履行?

16、项目建设期结束后如何做好与运营期的衔接的流程和手续?

17、项目公司因项目融资需要如何依法依规转让项目公司股权。

18、建设期项目提前终止,如何依法进行终止清算,对已完成的工程量如何结算等等。

  二、PPP项目建设期问题产生的主要原因

  PPP项目建设期各类问题的出现有的是政府方或项目公司的双方的原因或各自的违约行为,也有可能是由于法律政策的变化,也可能源自不可抗力等一些外界不可控的因素所致。每个项目实施背景的不同产生的原因也不尽相同。结合PPP项目建设期的现状来看,引发项目问题产生的主要原因大致可分为以下几类:

1、社会资本方或项目公司原因。PPP项目建设期问题产生的多数是在合同履行过程中因社会资本方或项目公司的违约行为所致,或是由于其履约能力严重降低所致。主要体现在以下几个方面:有的社会资本中标并组建项目公司后,由于自身原因无法完成资本金出资义务导致项目迟迟不开工建设;有的因自身资质能力不足或项目融资手续不全等无法及时完成项目融资;有的社会资本方法人代表涉嫌刑事犯罪被采取了强制措施项目无人过问只能停工;还有的未经政府方同意擅自将项目公司股权违规转让他人;也有的是社会资本在项目建设过程中出现破产、重大安全生产事故、股权被查封等情况导致能力严重降低等等。上述情况的出现,必然影响项目正常的建设进度,甚至导致项目的提前终止。

编辑:王媛媛

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