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面临的内涝问题,积极运用PPP模式助推海绵城市建设

时间:2020-07-03 09:21

来源:中国财经报

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  海绵城市是一项长期、复杂的系统工程,需要因地制宜地采取多种结构性措施来实现总量控制目标,所以海绵城市PPP项目具有建设内容复杂、工程布局分散、投资规模大的特点,合理制定海绵城市类PPP项目绩效指标至关重要。

  PPP模式作为国务院及各部委积极推广的在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域创新投融资机制的一种投融资模式,是政府和社会资本建立的一种长期合作关系。自国务院2015年印发《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》以来,随着各地试点的不断推广,海绵城市这一新型城市发展方式开始被逐渐应用到各地的城市建设当中,在其推广过程中与PPP模式的结合度不断提高,诞生了一大批海绵城市PPP项目。

  近日,针对如何制定海绵城市PPP项目的行业绩效指标等相关问题,业内不少PPP专家给出了建议。

  积极采用PPP模式推进海绵城市建设

  据了解,利用PPP模式实施海绵城市项目已经成为各地政府的常见选择。运用PPP模式推进海绵城市的建设,一方面可以帮助政府平滑财政支出,减轻财政压力;另一方面,引入社会资本可带来创新的设计理念及专业的建设运营能力,可有效改善基础设施品质、提升建设运营水平、提高公共服务使用效率。在有限的风险和成本内,实现基础设施及公共服务的有效供给。

  生态环境部环境规划院环保产业研究室主任赵云皓认为,海绵城市建设PPP项目具有资金需求量大、实施周期长、项目技术复合型强、运维管理要求高等特点。在新形势下,海绵城市是推动绿色建筑建设,低碳城市发展,智慧城市形成的创新表现。在国务院办公厅2015年10月印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》中提出,积极推广政府和社会资本合作(PPP)等模式,吸引社会资本广泛参与海绵城市建设。财政部、住房城乡建设部、水利部等部门随即开展中央财政支持海绵城市建设试点工作,一致支持采用PPP模式推进海绵城市建设。

  中央财经大学教授温来成认为,全国相当部分城市面临的内涝问题,不少城市大雨大涝、小雨小涝,且长期得不到有效解决。海绵城市PPP项目建设,可以有效解决这一问题。

  他认为,在海绵城市PPP绩效评价指标建设中,除一些通用的绩效指标如工程质量合格率、工程预算节约率、施工安全达标率等外,能够体现海绵城市PPP项目特色的指标包括:一是环境效益指标:年度城市内涝次数的降低率、生态岸线恢复率、雨水处理使用率、地下水位保持率等。二是社会效益指标:休息娱乐人次增加数、城市休息娱乐游览面积增加数、社会就业增加数等。三是经济效益指标:防洪抢险费用的节约额、城市内涝灾害减少节约的经济损失额、污水净化销售额等;四是公众满意度指标:当地居民对项目实施后环境改善的满意度。

  360政企安全集团投资总监唐川认为,海绵城市类PPP项目绩效制定也是一个极为复杂的工作。根据2014年10月住房城乡建设部发布的《海绵城市建设技术指南》可知,海绵城市的建设目标是要使城市能够像“海绵”一样,在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”,下雨时吸水、蓄水、渗水、净水,需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。海绵城市建设应遵循生态优先等原则,将自然途径与人工措施相结合,在确保城市排水防涝安全的前提下,最大限度地实现雨水在城市区域的积存、渗透和净化,促进雨水资源的利用和生态环境保护。在海绵城市建设过程中,应统筹自然降水、地表水和地下水的系统性,协调给水、排水等水循环利用各环节,并考虑其复杂性和长期性。所以其不单包括在建筑、公共基础设施中绿色材料、新技术的使用,也包括了海绵城市项目整体和管廊、市政公园、生态治理、污水处理、垃圾处理等生态相关类项目的有机结合。

  谈及海绵城市类PPP项目绩效制定的复杂程度,北京财指南咨询有限公司总经理徐向东向记者介绍了济南市海绵城市PPP项目。他认为,该项目是在识别山、泉、河、湖、城等生态本底条件,划定自然生态空间格局,按照河道江水区域,结合雨水径流排放路径,根据相同流域及汇水分区,将区域内所有相关项目,包括道路交通、城市水系(河道治理、污水处理、城区管网等)、建筑小区、园林绿地等工程进行打包运作。

  合理制定海绵城市类PPP项目绩效指标

  业内专家表示,海绵城市是一项长期、复杂的系统工程,需要因地制宜地采取多种结构性措施来实现总量控制目标,所以海绵城市PPP项目具有建设内容复杂、工程布局分散、投资规模大的特点,合理制定海绵城市类PPP项目绩效指标至关重要。

  海绵城市类PPP项目绩效指标的制定涉及方方面面的因素,中国建筑股份有限公司投资部副总经理谢建辉分析,一是海绵城市建设需要统筹自然降水、地表水和地下水的系统,具有复杂性和长期性特点。同时,在项目建设过程中,由于项目涉及的产权关系复杂、协调难度大,小海绵地块改造类项目投入产出率较低、实施难度大等原因,项目建设方案变化较多,运营期绩效考核应结合建成项目的具体情况以及项目所在地水环境现状、水文地质条件等特点,合理差异化选择绩效考核指标。二是在考核权重设置方面,应根据各项目海绵的特点实行差异化考核,突出各项目关键和主要功能重点。对于一个区域性的海绵项目,建议加大年径流总量控制率和内涝灾害防治考核的权重,减小热岛效应考核和年雨水径流污染物消减率的权重,如:对于集水、蓄水、城市内涝类广义上的大海绵项目应加大考核权重设置,对于分布式建筑小区内海绵化改造类等狭义上的小海绵项目应减小考核权重设置。对于水质标准、水资源化利用等水环境类指标的设置,应充分考虑外部环境变化,考核内容和权重进行合理设置。三是PPP项目运营周期较长,绩效评价要注重长期性,要设置绩效指标调整机制。同时,绩效考核应充分考虑到项目设施不可逆的效能递减对项目整体指标带来的影响。四是绩效考核要合理设置免责条款,对于复杂情况的考核,要区分责任主体进行客观评价,确保政府与社会资本合作的公平性。

  北京财建管理咨询有限责任公司总经理赵红建议:一是根据国办发相关文件提出的要求综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施,行业项目指标要遵循这6项要求;二是很多海绵城市PPP项目的载体并不是单独的海绵城市项目,而是以海绵道路、海绵广场、海绵公园、水系治理、雨污分流等内容包含在一起,PPP行业绩效指标的涵盖性要广;三是效果指标的可量化性要强,如路面渗水率、路面材料强度等,公园绿地、广场等可量化指标要强;四是设计指标标准要高,建设指标要严。避免出现如北京、青岛等水淹城市的负面新闻,给人民群众造成损失;五是区分项目公司与其他单位企业等职责划分,行业指标设定时充分考虑责任边界;六是安全管理,安全永远是第一位,在项目全生命周期内应加强落实安全管理制度和各项安全操作规程,消灭安全隐患;七是资料管理,建立健全设施运行管理台账,并做好记录和统计,加强全生命周期内资料的收集,用于技术的提高、推广和研究;八是应急预案,制定合理的安全应急预案,加强应急设施的培训,针对突然发生危及工程安全的各种险情进行紧急抢修、处置。

编辑:王媛媛

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