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刘世坚简评“政企投资条例”时代首部基础设施投融资新规

时间:2019-07-02 09:23

来源:清华PPP研究中心

作者:刘世坚

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导读:2019年5月5日,国务院正式公开《政府投资条例》,条例将加强政府投资管理,规范政府投资行为(详情请点击:刚刚,国务院发布《政府投资条例》,规范数万亿政府投资行为)。

2019年7月1日,《政府投资条例》(国务院令第712号)正式生效,国家发展改革委随之发布《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规[2019]1098号),就政府和社会资本合作(PPP)的管理规定做出相应调整。清华大学PPP研究中心主任助理、行业发展部部长、投融资专业委员会副主任,国家发改委、财政部定向特邀PPP专家刘世坚第一时间对其进行了解读。

刘世坚表示,与近两年来的其他PPP新规相比,1098号文集中反映了国家发展改革委作为项目审批主管部门对于PPP规范与发展的态度,也对PPP与《政府投资条例》及《企业投资项目核准和备案管理条例》(国务院令第673号,下称“《企业投资条例》”)等上位法之间的关系给出了较为明确的答案,值得业内仔细研究。

一、遵循上位法和最新政策导向

1098号文开篇明义,援引PPP管理的上位法——《政府投资条例》和《企业投资条例》,以及与基础设施投融资直接相关的最新政策——《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(国办发[2018]101号)为新规依据,PPP在我国基础设施投融资政策法规总体框架内的定位呼之欲出。

鉴于上述两个条例的法律位阶(行政法规)及其管辖范围,我们不妨将其统称为“政企投资条例”。目前与PPP相关的所有规定(部门规章、地方性法规、规范性文件等)作为下位法,均需受其规制。凡与“政企投资条例”存在冲突的,应当做出相应调整或直接废止,以与上位法保持一致,这是当前各级PPP管理部门需要重视的一个问题,也是PPP后续政策导向的主要观察点。

另外,考虑到立法工作的复杂性和高难度,以及PPP模式当下面临的诸多问题,专门的PPP法律或行政法规制定与出台的紧迫性已经不复存在,必要性则有待斟酌。

二、何为“可行性论证和审查”?

1098号文中提到的“可行性论证和审查”,此前在PPP业内有过讨论,但正式进入PPP管理体系尚属首次,PPP项目的审批流程也随之发生改变。

根据1098号文要求,PPP项目可行性论证需要从社会和经济发展、规划、技术、环境、投融资、资源综合利用及提升人民生活质量等方面进行分析论证,也需要考虑政府投资的必要性与具体方式,以及项目层面的成本、效率、风险及社会资本参与积极性等若干因素。

因项目性质不同,适用审批制管理的PPP项目,上述可行性论证内容理应纳入可行性研究报告。而对于适用核准制的,可纳入项目申请报告或单独开展可行性论证和审查。对于适用备案制的,应单独开展可行性论证和审查。

相比于此前的PPP项目审批流程,上述新规也引出两个有待进一步明确和解决的问题。其一,PPP项目可行性论证的内容、要求及审查标准尚需细化,以便各级政府及项目审批管理部门遵照执行,稳定市场预期。其二,适用核准制或备案制的PPP项目具体如何发起和实施,政府和社会资本在此等PPP项目中的具体定位和职能如何划分,PPP项目可行性论证报告和实施方案分别由哪一方负责制定和批准,才可以与“政企投资条例”及1098号文的相关要求保持一致?

需要注意,1098号文将未依法依规履行可行性论证和审查程序的PPP项目直接定性为不规范项目,不得开工建设。

三、强调固定资产投资项目资本金制度

1098号文再次强调了资本金制度对于PPP项目的约束力,并将之与防止过度举债融资、严防地方债务风险的政策性要求相挂钩。

对于基础设施项目投融资而言,必要的资本金比例和适当的去杠杆措施并无不当,对于一度狂飙的PPP运动来说就更是如此。不过手段并非目的,发展停滞的风险和地方债务风险一样值得警惕和规避。考虑到2017年中以来的“防风险”和“稳增长”的双重政策导向,特别是今年的政府工作报告中明确提及的“创新项目融资方式,适当降低基础设施等项目资本金比例,用好开发性金融工具,吸引更多民间资本参与重点领域项目建设。落实民间投资支持政策,有序推进政府和社会资本合作”,PPP市场应该可以合理预期,有关固定资产投资项目的资本金比例的强制性要求将以某种方式适当调整,金融机构的相关风控标准也有望随之调整,从而在一定程度上为项目融资创造更为宽松的环境。

四、突出在线平台的监管作用

依据“政企投资条例”,1098号文要求涉密项目除外的所有PPP项目纳入全国投资项目在线审批监管平台(下称“在线平台”)统一管理,并使用平台生成的项目代码办理审批手续。换言之,对于未纳入在线平台的PPP项目,将因为没有项目代码而成为“黑户”,无法取得各项审批,后果还是相当严重的。

1098号文提出要依托在线平台建立全国PPP项目信息监测服务平台,实现全国PPP项目信息的定期发布、动态监测、实时查询等功能。凡未录入信息监测平台的项目,与前文提及的未履行可行性论证和审查程序的项目一样,将被定性为不规范项目。1098号文对于在线平台及信息监测平台的重视程度,由此可见一斑。

作为“政企投资条例”时代的首部基础设施投融资新规,1098号文所强调的“依法依规”及其由此提出的若干具体要求,无论是对PPP项目,还是对采取其他投融资模式的基础设施项目而言,都发出了十分清晰的政策信号。过去的各种“自行其是”可能只是违规,今后则可能构成违法,地方政府、投资人、金融机构和中介机构们,你们准备好了吗?

附:《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》全文

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各省、自治区、直辖市及计划单列市发展改革委,新疆生产建设兵团发展改革委:

编辑:徐冰冰

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