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PPP六年观:中国环保行业的未来

时间:2019-05-21 15:01

来源:W品牌实验室

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自2013年PPP政策密集出台以来,相关项目大规模上马。六年来,行业也经历了从起步到野蛮生长,再到跌入谷底的过程。

就在社会对PPP反思之声此起彼伏之际,财政部于近日印发了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(以下简称实施意见),标志着行业逐渐进入理性发展阶段。

而在规范发展时代,只有对公共服务领域理解更透彻、现金流稳定、融资能力更强的企业才能脱颖而出,真正度过行业低谷。

PPP模式从何而来,政府为何力推?

近年来,中国城市化两大驱动因素——土地财政和地方政府举债出现变化。

随着国家对于房地产市场的规范和“房住不炒”方针的确立,像过去那样依靠房地产拉动经济的模式已经结束,靠地方土地财政为支撑的经济发展模式不再有效,从而影响地方政府的财政收入。而近几年的供给侧改革中有一项任务是去杠杆,即减少地方政府和地方平台公司的债务。如果再通过发债加杠杆来推进城市化,也已不合时宜。

在土地财政无法持续、地方政府不再加杠杆的情况下,要想实现国家治理现代化、财政体制改革、新型城镇化和解决地方债务等的要求,就要有效利用社会存量资金帮助政府进行城市化建设,PPP模式成为连接政府和社会资本之间的一把钥匙。

PPP模式通过政府和社会资本合的作模式,在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系,在实现公共建设功能的同时,也为私营部门带来利益。由于私营部门分担了公共部门的初期财政投入,PPP模式可减少政府负债。PPP由社会资本承担设计、建设、运营、维护工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府负责基础设施及公共服务价格和质量监管,保证公共利益最大化。若利用得好,PPP模式能让公共和私营部门实现双赢。

1992年,英国最早应用PPP模式。在发达国家,该模式也已广泛应用于基础设施建设中,如水厂、电厂、公路、环保项目等。

2014年以来,随着财政部和发改委大力推进PPP模式,我国已成为全球最大的PPP市场。

PPP行业现状如何,哪些问题最常见?

经过了近六年的发展,PPP市场呈现整体规模持续扩大、项目加速落地的特征。据财政部数据,目前全国PPP入库项目8839个,入库项目金额为13.41万亿元。其中,市政工程、交通运输、生态建设和环保、城镇综合开发、水利建设和教育等领域的项目最为集中,约占总数的80%。PPP模式在各行业中的发展并不平衡,高投入、盈利模式清晰的市政工程仍是PPP热点。

在PPP发展过程中,也不可避免地出现了一些问题,并在过去两年集中爆发。自PPP模式加速推进以来,大量资金蜂拥而至,地方投资建设过热。但由于前期准备不足,PPP项目泛化、异化现象频发,行业服务能力也跟不上项目上马的速度。

在金融去杠杆的政策大环境下,许多PPP项目的中标企业陷入财务困境。融资渠道变窄、融资成本上升、金融机构对PPP项目贷款更谨慎,让不少企业资金链断裂,导致PPP项目停工。

以环保行业知名上市公司、前期拿PPP项目激进的东方园林为例,该公司自2015年以来快速拿下众多PPP环保项目,业绩增长和公司扩张速度一时无人可以企及。扩张最快的2017年度,东方园林就中标了PPP项目88个,累计投资额1434.51亿元,在环保领域也迅速超过了深耕行业多年的碧水源、北控等“老兵”。

然而因融资环境收紧,去年该公司出现债券募集困难、多处工地停工、拖欠员工工资等问题,随后又引出股价暴跌、股权质押爆仓等一连串问题。

其次,一些地方政府隐性债务加剧,与PPP模式的应有之意背道而驰。财政部规定,每年度用于支付和补贴全部PPP项目的支出不能超出当地一般公共预算支出比例的10%,再加上一些地方政府没有将特定基础设施运营费用纳入财政预算,或者相应预算额度严重不足,且又没有明确稳定的付费资金来源,导致其无法按时足额支付企业的相关费用,令企业应收账款居高不下,加剧了地方政府隐性债务的问题。

在监管趋严背景下,由于担心政府债务情况恶化,许多财政承受能力有限的地方政府又“一刀切”地叫停PPP项目,导致参与这些项目的企业融资成本大幅提升。

一些地方政府则观望中央政策导向,要求政府投资类所有续建及未开工建设的项目一律停止施工建设,现金流少、缺少经营性质的PPP项目受到严格限制,以防范化解政府债务风险。

在PPP项目实施过程中的各种问题,也反映出目前我国PPP模式的运作缺乏国家法律法规层面的支持,社会资本面临法律保障不完善的问题。

在政府主导话语权的PPP市场中,一些地方政府过于关注自身的财政压力而忽视需承担的责任,造成政府角色的缺位和错位,对PPP项目的顺利实施、社会资本参与PPP项目的积极性都带来较大影响。

PPP将逐步进入规范发展时代

正是由于在实践PPP模式的过程中遇到各种问题,国家开始逐渐发布行业规范,引导行业重回健康发展轨道。

2017年下半年国家开始陆续出台相关文件,包括财政部的“87号文”、“92号文”和“192号文”, 发改委和证监会联合印发的“2698号文”等。

近日,财政部发布的实施意见明确定义了规范的PPP项目应符合的条件:属于公共服务领域的公益性项目,合作期限原则上在10年以上,按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序等。

实施意见还规定新上政府付费项目原则上应符合审慎要求,如财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目等。

“规范”是实施意见中的关键词,对行业中的众多细节进行了规范。不过,文件也并未对PPP模式进行“打压”,反而加大了对规范的PPP项目的支持力度。

例如,实施意见表明,要鼓励民资和外资参与、加大融资支持、聚焦重点领域、保障合理支出。还提到向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目,并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持。

编辑:王媛媛

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