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政府购买生态服务:欧盟国家的经验与启示

时间:2019-02-22 17:22

来源:自然资源资产负债表

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欧盟是世界上将市场机制引入生态服务供给领域成效最为显著的地区之一。20世纪80年代以前,欧盟国家强调生态服务政府供给职能的角色定位。随着经济危机对欧盟国家财政的负面影响愈发突出,新公共管理运动的爆发推动了生态服务政府供给演替为政府向企业、社会组织或个人购买。经过30多年的探索实践,欧盟国家政府购买生态服务的内容日益丰富,囊括建筑物清扫服务、排污和垃圾处理服务、环保与类似服务等,基本形成于法有据、方式灵活、标准明确、程序规范的政府购买生态服务制度。

形成体系化的法律制度 

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根据WTO《政府采购协定》(GPA)的要求,欧盟相继修订了涵盖不同公共服务领域的四部实体性法律和两部程序性法律,并发布生态环境类服务政府购买正面清单。而后,欧盟合并和修订这四部实体性法律,代之以颁布《关于协调政府采购货物、工程和服务程序的指令》(2004/18/EC)和《关于协调水、能源、交通和邮政服务采购程序的指令》(2004/17/EC)。2014年2月,欧盟对2004年系列立法大幅修改,通过了包括《公共采购指令》(2014/24/EU)、《水、能源、交通和邮政服务领域的公用设施采购指令》(2014/25/EU)和《特许经营合同采购指令》(2014/23/EU)在内的现代欧盟政府采购立法,这成为欧盟层级生态购买的基本法律依据。多数成员国根据这些法规和指令(如共同农业政策、水框架指令、生境指令等),结合国情实际,分别制定了国家层级政府采购法和反映生态购买计划的自然资源管理法规。同时,各成员国地方政府根据国家层级法律规定的实施细则,制定了地方层级生态购买法规和政策,从而形成“以欧盟法律指令为指导,以国家法律为核心,以地方政府法规政策为补充”的体系化法律制度。

据此,欧盟和各成员国政府实施了不同领域、不同类型的生态购买计划,通过政府向企业、社会组织或个人购买多种形态的生态服务,实现经济效益、社会效益和生态效益多赢。例如,根据欧盟《农业生态环境最低标准指标体系》(2003年),法国政府于2008年颁布的《生态农业2012规划》规定,农户只有按照生态农业最低标准至少耕种5年才能获得生态农业基金补贴,因提供额外农业生态服务而产生的成本,则由财政另行补偿。《芬兰南部森林生物多样性计划(2008—2016年)》根据欧盟《共同农业政策》(CAP)和芬兰《森林法》确定的生物多样性目标,购买南部国有和私有林主提供的森林和栖息地生态服务。

探索多元化的购买方式

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欧盟总面积430余万平方千米,其中森林覆盖率37.7%,耕地覆盖率22.2%,草原覆盖率20.7%,灌丛覆盖率7.1%,其余土地覆盖类型均不足5%;除部分森林、草原、农场、国家公园等为国有外,欧盟国家绝大多数土地属于私人产权范畴,如私有林占60.3%,国有林占39.7%[1]。欧盟国家政府除了依托国有生态空间提供生态服务外,还积极创新公私伙伴关系,向企业、社会组织或个人购买维持和增强类生态服务、高危生态服务以及因土地利用变化减弱的生态服务。

土地产权交易

生态服务的潜在卖方是对生态服务的提供处于保护位置的行动者,即土地所有者[2]。作为典型的土地权属私有为主的国家,各成员国《土地法》通常对私人土地的用途和流转有着十分严格的限定且规定政府拥有优先购买权,这为欧盟国家政府购买具有较高生态服务价值的土地所有权、使用权、开发权等权利束提供了坚实的法律基础。例如,自1999年以来,瑞典政府通过土地赎买、补贴和自愿捐赠相结合的方式,购买中部和南部地区具有重大自然保护价值的林地所有权以建立自然保护区和重要生境,非生产性林地面积已由2014年的115.74万公顷增至2017年的116.89万公顷[3]。

合同外包

政府将本应由自身承担的生态服务事项,通过竞标方式全部或部分外包给符合资质的社会组织、企业或个人,并按效付费。20世纪90年代,面对境内河道纵横的治理困境,德国柏林市政府推行“河流家庭承包制”:即将流域生态管护工程分段分片外包给附近居民,附近居民和流域管理部门按照自愿参与原则签订契约合同,配合地方环境警察和水上警察执行流域日常维护、运行监督、水质检测、损毁工程统计上报等管护事项,流域管理部门对流域运行管护情况进行定期抽查与评估,并根据居民承包的期限、长度、管护质量等给予税收优惠或市政管理费用减免。这一措施,不仅让流域生态管护真正落到实处,而且极大地节省了各级政府的环保费用支出[4]。

特许经营

欧盟国家政府充分利用竞争机制、价格机制和激励机制促进私人资本和社会资本进入生态公共服务领域,并通过竞标方式特许有资质的企业、社会组织或个人经营公益性的生态产品、生态工程和生态管护等事项。例如,在德国下萨克森州国家公园鸟类栖息地保护中,社区居民按照自愿参与原则与政府达成协议参与公园管理,并根据管理计划收割牧草,获得的收益全部归居民所有;2006年法国启动国家公园体制改革后,国家公园联盟(PNF)根据不同行业的特点制定了差别化的特许经营市场准入清单,对申请人资质和全生命周期经营管理行为均有明确要求,并以国家公园产品品牌价值增值体系为依托,引导社区企业和个人自愿参与,实现区域生态服务公私伙伴供给。

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经济补助

欧盟国家政府向采用绿色耕作方式的农户提供的经济补助内涵丰富、形态多样。从补助范围看,各成员国生态购买的范围同时包含森林、草原、湿地、耕地、流域、矿区、国家公园、自然保护区等国有和私有部分,并根据不同类型、不同区位和不同等级标准的生态服务实施差别化的经济补助。从补助方式看,既包括税收减免、低息贷款、项目支持、补贴奖励、救济服务等政策和资金补助,也包含环境和气候基金(如LIFE计划)、生态银行(如湿地银行、物种银行等)、生态保险等绿色金融支持,还提供免费的农业技术咨询服务、农户专业教育以及引导农户发展替代生计和创建生态经济复合系统等智力补偿和能力建设。

编辑:赵凡

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