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一位金融人士对PPP绩效考核热点问题的思考

时间:2019-01-21 15:40

来源:中国水网

作者:郑大卫

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2017年,财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号),拉开PPP清理规范的序幕。92号文强调严格新项目入库标准。对于包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的项目,以及项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的项目,不得新增入库。

一年来,PPP绩效考核受到市场高度关注,本文从PPP政策导向、核心要义和市场实践对若干热点问题进行梳理和分析。

热点之一:PPP必须要绩效考核吗?

PPP核心内涵包括具有明确的产出绩效和按绩效付费。因此,没有绩效,就不是PPP。近几年来,财政部、发改委等PPP管理部门出台了上百个有关PPP的规范性文件,几乎所有的文件均提到按绩效付费。其中,国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)明确要求对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价,而且提到绩效考核不仅作为政府补贴,也是价费标准、合作期限等调整的参考依据。因此,92号文关于绩效考核并不是政策的大转弯,而是管理要求的延续和提升,由原来定性要求转变为细化要求。

热点之二:PPP绩效指标立足点是工程绩效还是公共产品和服务产出绩效?

市场上一些PPP项目,绩效指标设计和考核立足于工程绩效,明显不合理。虽然PPP项目投资和建设大部分是工程,但最终交付的的是公共产品和服务。如污水处理PPP项目,投资建设的是污水处理厂,其产出为符合要求的污水处理服务,其回报也是基于出水水质和出水量。在我们日常商品或服务交易中,如交付商品或服务数量和质量不达标,购买方可以依据合同拒绝支付或打折支付。同理,PPP项目即使建成竣工验收,没有合规的运维,产出达不到符合合同约定的公共服务标准,政府方和使用者也可以拒绝支付或扣费,因为购买方购买的是服务而不是工程。因此,原则上绩效指标应以公共产品和服务产出绩效为主,工程绩效为辅。

热点问题之三:PPP项目竣工验收是否意味着社会资本就能回收项目投资和获得合理的回报?

前两年,笔者曾经对社会资本进行了初步调研,针对回报机制为政府付费和可行性缺口补助的项目,绝大多数社会资本认为PPP项目竣工验收,即意味着社会资本将在项目合作期内通过可用性付费收回项目投资和合理的回报。2017年,财政部史耀斌副部长在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话中提出政府支出责任的“固化”问题:一些政府付费类项目,通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式,提前锁定政府大部分支出责任。因此,PPP项目竣工验收后,只有保证工程项目长期可用性,并做好项目运营,符合项目绩效要求,社会资本才能收回投资并获得合理的回报。所以,社会资本参与PPP项目,不仅要重建设,更要重运营。

热点问题之四:PPP项目适用哪些绩效考核指标?

PPP项目的绩效考核指标,一般分为竣工绩效指标、可用性绩效指标和运维绩效指标,三者有明显的区别。竣工绩效指标一般指工程竣工验收的标准。根据基本建设管理程序,任何基础设施项目均要竣工验收才能投入使用,即项目竣工验收必须符合竣工绩效指标。可用性绩效指标,按照明树数据提供的国外相关案例,国际上PPP项目中的“可用性”并没有单独区分验收或者项目运营,而国内一般指的是PPP全生命周期内基础设施按照标准建设完成,并提供全面可用服务的绩效指标。如市政道路畅通、可通行速度达到要求、道路标识清晰等。运维绩效指标一般指PPP公共产品和服务的产出相关绩效指标,如污水出水水质等。92号文发布后,笔者发现个别项目将建设成本的30%与竣工绩效挂钩,实质还是提前锁定了政府的支出,明显属于“挂羊头,卖狗肉”。笔者认为,可用性付费底线应和可用性绩效指标挂钩,比较合理的应是部分可用性绩效+部分运维绩效指标。运维绩效付费应全面与运维绩效指标挂钩。

热点问题之五:不同付费机制PPP项目绩效挂钩范围(即挂钩比例)?

根据92号文的要求,对于“可用性付费+运维绩效付费”项目,新增项目项目建设成本与绩效考核结果挂钩比例30%应为底线,运营成本原则上应100%与运维绩效考核挂钩。笔者认为30%比例并不是永恒不变的,未来随着PPP绩效管理的要求提高,该比例存在动态调整的可能。对于使用量付费的PPP项目,如很大部分的垃圾处理、污水处理、收费高速公路等项目,按使用量收费,其收费单价已经隐含建设成本,运营成本和合理利润,因此,笔者认为该类项目建设成本实际已经100%与运维绩效挂钩。如果PPP项目为包括可用性付费、运维绩效付费和使用量付费的混合付费,如农村污水处理厂网一体化项目,则参照不同的付费机制分别挂钩。

热点问题之六:PPP绩效不达标扣费比例?

对于绩效不达标的扣费比例,原则上应由政府和社会资本采用市场化方式,通过市场测试和协商确定,暂无硬性规定。但扣费机制要充分体现政府对项目运维的具体要求,对项目起到监管和约束作用。也要考虑项目公司扣费比例过高对项目融资的影响。

热点问题之七:PPP按绩效付费是否应体现激励和约束机制?

PPP作为一种市场化的模式,按绩效付费应体现激励和约束机制。目前市场上绝大部分PPP均有绩效考核,但是普遍存在有罚没有奖,仅有绩效不达标付费扣减,而没有绩效达标或绩效超标情形下的奖励,这不利于PPP激发社会资本积极性和创造力,激发其改进管理,持续提高公共产品和服务质量。

热点问题之八:PPP按绩效付费是否应体现风险和收益的匹配性?

整体而言,PPP按绩效付费无疑对社会资本意味着责任和风险,风险大收益低的项目是吸引不了投资者的。若PPP项目技术复杂,运营管理和整合要求越高,绩效较难达标,PPP项目绩效挂钩范围(即挂钩比例)越大,扣费程度越大,社会资本承担的责任和风险越大,其项目端收益应越高。反之则收益越低。以体现风险和收益的匹配性,否则社会资本没有承担风险的动力。PPP模式涉及基础设施和公共服务领域,与民生休戚相关,需要长期且高质量的建设和运营服务来保障。PPP作为一种市场化的模式,应激励社会资本通过风险管理争取更高收益,通过高质量服务争取更高回报。

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编辑:程彩云

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