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我国PPP项目去伪存真成效初显

时间:2019-01-03 14:06

来源:中国财经报

作者:赵全厚 张立承

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随着规范PPP管理力度的加强,2017年入库项目数量和规模出现较大幅度下降。从项目投资回报来看,可行性缺口补助项目最多,使用者付费类项目最少,国家示范项目落地率较高。

政府和社会资本合作(PPP)近年来在我国得到大力推广,发展势头迅猛,有力推动了供给侧结构性改革,助力加大基础设施和公共服务供给。但在应用、推广PPP过程中,存在伪PPP、PPP被违规利用、被沦为地方政府的变相举债融资工具等现象,偏离了PPP创新公共服务供给机制的本源,增加了地方政府隐性财政风险。为此,从2017年底开始财政部开展了大范围的项目库清理规范工作,不少不合规PPP项目被清理出库,取得了初步成效,为合规的PPP项目营造了良好的发展氛围。相关阅读:从“价、量、时、空”看环保项目投资

规范发展 清退不合规PPP项目

2015年,PPP在我国呈现出井喷式发展势头,但随着PPP模式的推广、入库项目的增多,各种风险与问题也随之泛滥。这些问题主要集中在以下几个方面。

——PPP被违规滥用、异化为地方政府的融资平台工具。PPP在我国快速推进的同时,出现了被泛化滥用、异化为新的融资平台等新情况、新问题,“明股实债”“固定回报”“保底承诺”“政府隐性担保”“以购买服务名义违规为PPP项目融资”等现象时有发生,有违PPP的根本宗旨与原则,加剧了地方政府隐性债务来源。如地方政府以各种方式向社会资本方承诺回购其投资本金、保障其最低收益和承担其投资本金损失,地方以政府购买服务名义违法违规融资,为PPP建设工程项目变相举债等。

——一些PPP项目前期准备不充分、操作实施不规范。PPP运作的关键是前期要做好充分论证、充分准备,在操作时要规范实施。但是一些PPP项目在前期准备时不充分、在实施中不规范操作。如有的项目因征地受阻或因前期手续不全等问题而无法推进;有的项目未按规定开展“两个论证”,或存在虚假论证、“超过10%红线”等;有的PPP项目操作流程不按规范运作,不进行信息公开,建设与运营“两张皮”。

——央企参与度过高,民企参与不足。以国家示范项目为例。截至2017年底,572个落地国家示范项目签约社会资本共944家,其中,国有企业(含国有独资、国有控股)549家,占比58%,是社会资本方的主力军;民营企业(含民营独资和民营控股)328家,占比34.7%;港澳台和外商40家,占比5%;其他27家,占比3%。央企参与过多,有违供给侧结构性改革中去杠杆及PPP要扩大社会资本合作的初衷。

——项目结构不合理,使用者付费类项目比例低。目前进入管理库的PPP项目,可行性缺口补助项目、政府付费类项目、使用者付费类项目数量分别占比41.1%、40.4%、18.5%,这三类项目投资金额分别占比54.7%、30.6%、1.7%。PPP项目的初衷是鼓励更多的项目采用使用者付费模式,而尽可能减少政府付费模式。从目前项目结构来看,使用者付费类项目的数量和投资金额占比过低,说明绝大多数PPP项目都需要政府付费或政府对缺口进行补助,这无疑会加剧财政支出的压力。因此,PPP的项目结构不太合理,还需进一步优化,以提高使用者付费项目的数量和投资金额比例。

——各地财政承担能力与PPP项目中的政府支出责任不匹配。总体来看,各地开展PPP情况差距较大。一般来说,PPP投资规模越大,政府未来面对的支出责任和财政风险可能越大,隐匿的风险也就可能越大。而财政收入越高,承担财政风险的能力越强。

为规范PPP发展,财政部PPP中心从2017年11月开始,在全国开展了PPP项目库清理工作。根据财政部数据,2017年发生退库项目973个,截至2018年4月23日,全国各地累计清理退库项目达1695个,涉及投资额1.8万亿元;需要整改项目达2005个,涉及投资额3.1万亿元。

发生退库的项目类型主要有:一是项目不适合采用PPP模式、不再继续采用PPP模式或项目停止。二是前期准备不到位、不规范。本次清库项目中,前期准备不到位的项目有506个,未按规定开展“两个论证”的项目有217个。三是不规范运作和公开PPP项目。有的项目不符合PPP规范的操作流程。本次清库项目中,不符合规范运作要求的项目有277个,未按规定进行信息公开的项目有488个。四是政府违规担保。本次清库项目中,涉嫌地方政府违法违规举债担保的项目有14个。五是其他原因。本次清库项目中,因其他原因被清退或整改的项目有1354个。比如一些项目在前期重复入库,后期逐步整合删减等。

PPP入库项目数量下降质量提高

随着规范PPP管理力度的加强,2017年入库项目数量和规模出现较大幅度下降。总体来看,全国各地PPP项目和投资差距较大;PPP项目库所涉及的19个行业中,市政工程、交通运输项目占据半壁江山;从项目投资回报来看,可行性缺口补助项目最多,使用者付费类项目最少,国家示范项目落地率较高。

据全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库数据显示,截至2017年12月31日,全国PPP入库项目共计14424个,累计投资额达18.2万亿元。为优化管理,财政部PPP中心将项目库中尚处于识别阶段,即未完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核,地方政府部门有意愿采用PPP模式的项目,纳入储备库管理,列入储备项目;将已处于准备、采购、执行和移交阶段,完成物有所值评价和财政承受能力论证审核的项目,纳入管理库管理。

数据显示,截至2017年12月31日,储备库项目共计7287个,占总项目库的50.2%,投资额为7.4万亿元;管理库项目共计7137个,占总项目库的49.48%,投资额为10.8万亿元。在管理库中,4408个项目处于准备、采购阶段,占管理库的61.76%;2729个项目处于执行阶段,0个项目处于移交阶段,PPP项目落地率为38.24%

从PPP项目行业分布情况看,PPP项目库涉及能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他等19个一级行业。在管理库中,截至2018年1月31日,市政工程、交通运输、生态建设和环境保护项目数排前三,分别为2782个、1072个和574个,分别占全国PPP管理库项目总数的37.36%、14.40%和7.71%,接近全国PPP管理库项目总数的60%。

编辑:王媛媛

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