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风往哪里吹?——近期多部委发文规范PPP点评

时间:2017-11-29 13:36

来源:WE言堂

作者:谢亚轩

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摘要:近期,财政部和国资委分别发文规范PPP项目库管理和PPP业务风险管控。

  事件:

  近期,财政部和国资委分别发文规范PPP项目库管理和PPP业务风险管控。

  评论:

  1、财办金〔2017〕92号文要求对PPP项目库进行分类管理,对仅涉及工程建设,无运营内容等不适宜采用PPP模式实施、未通过物有所值评价和财政承受能力论证等前期准备工作不到位、未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制等情形不得入库,对于已入库项目也规定了七种需要出库的情形。

  2、可行性缺口补助与政府付费类项目金额占管理库的83.7%,占比规模较大。92号文未将“未建立按效付费机制”列入清理事件,既是因为最初规定并未很严格,新规不溯及既往,另一方面也可以避免存量入库项目较大幅度的调整。

  3、随着92号文对存在入库一年内无进展、超过财政可承受能力、社会资本为未转型融资平台、资本金合规性(以债务性资金充当资本金等),以及政府对项目兜底或回购等情形的PPP项目的清理,预计下阶段会有更多的项目退出PPP项目库。

  4、国资发财管〔2017〕192号明确央企PPP由集团总部负责统一审批;PPP投资回报率原则上不应低于本企业相同或相近期限债务融资成本,不得参与付费来源缺乏保障的项目;累计对 PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%,不得因开展 PPP业务推高资产负债率。不得通过引入“名股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险。

  5、在不规范的PPP项目操作中,存在由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失;政府向社会资本承诺固定收益回报;政府及其部门为项目债务提供担保的等违法违规举债担保行为。这会增加未来地方政府的隐性负债。而企业过多的借入债务资金提高了资产负债率,与金融工作会议“国有企业降杠杆”精神相违背,同样不利于防范金融风险。因此,不管是规范PPP项目库,还是加强对央企等社会资本方的风险管控,都是为了去杠杆和防风险。

  6、叫停个别城市地铁,加强对PPP的规范,或是制止以政府购买名义违规融资,都是为了防范地方政府的债务风险,合理控制企业的杠杆率,防止发生系统性金融风险。在此背景下,基础设施建设也将改变以往通过不断增加地方债务和提高企业杠杆来实现稳增长的目的。我们认为明年在延续积极财政政策和稳健货币政策组合模式下,会进一步加强对于金融风险的管理,这在一定程度上会影响地方政府和企业在基建投资上的力度和空间。

  以下为正文内容:

  近期,财政部和国资委分别发文规范PPP项目库管理和PPP业务风险管控,现简评如下:

  一、财政部规范PPP项目库管理通知解读

  1、92号文条款内容

  11月16日,财政部下发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号,以下简称“92号文”),加强对PPP综合信息平台项目库的管理。主要内容如下:

  (1)按项目所处阶段进行分类管理

  92号文要求根据PPP项目所处的阶段,将入库项目分为项目储备清单和项目管理库并进行分类管理,对于处于识别阶段的项目纳入项目储备清单,重点进行项目孵化和推介;处于准备、采购、执行、移交阶段的项目,纳入项目管理库,实施全生命周期管理,确保规范运作。

  (2)严格新项目入库标准

  对于新项目,92号文规定了三类不能入库的情况:

  ①不适宜采用PPP模式实施。包括不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目等;因涉及国家安全或重大公共利益等,不适宜由社会资本承担的;仅涉及工程建设,无运营内容的等情形。

  ②前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的;涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的;未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。

  ③未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付,导致某一时期内财政支出压力激增的;项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的。

  (3)清理已入库项目

  而对于已入库项目,若存在以上不得入库情形“不适宜采用PPP模式实施”和“前期准备工作不到位”,或存在未按规定开展“两个论证”;不宜继续采用PPP模式实施(如入库之日起一年内无实质性进展、项目所属本级政府财政承受能力已超过10%上限);不符合规范运作要求(如社会资本方是未按规定转型的融资平台公司、采用BT方式实施、未按时足额缴纳项目资本金等);构成违法违规举债担保;未按规定进行信息公开这五种情形的项目,需予以清退。

  2、92号文的影响

  财政部PPP中心《全国PPP综合信息平台项目库第8期季报》(以下简称《第8期季报》)显示,截至2017年9月末,全国入库项目14,220个,投资额17.8万亿元,其中,纳入管理库的6,778个项目处于准备、采购、执行和移交阶段,均已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核,投资额10.1万亿元,占比56.74%;纳入储备库的7,442个项目处于识别阶段,尚未完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核,投资额7.7万亿元,占比43.26%。从季报看,财政部PPP中心已完成了项目分类管理的工作。

  92号文明确了不得入库项目的情形,因此对于政府不负有提供义务的非公益性项目,原则上不能通过PPP模式来运作。而通过物有所值评价和财政承受能力论证成为入库的必要条件。文件对通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报的PPP项目要求建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制。

  值得注意的是,在需要清理的入库项目中,并未将“未建立按效付费机制”作为需要清理的事件之一。根据《第8期季报》,已入管理库中的项目中,使用者付费类项目1,384个,投资1.6万亿元,分别占管理库的20.4%和16.3%;可行性缺口补助(即政府市场混合付费)类项目2,715个,投资5.5万亿元,分别占管理库的40.1%和54.3%;政府付费类项目2,679个,投资3.0万亿元,分别占管理库的39.5%和29.4%。可行性缺口补助与政府付费类项目金额占管理库的83.7%,占比规模较大。92号文未将“未建立按效付费机制”列入清理事件,既是因为最初规定并未很严格,新规不溯及既往,另一方面也可以避免存量入库项目较大幅度的调整。

编辑:徐冰冰

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