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国务院法制办召开PPP条例座谈会 直面主管部门、物有所值等问题

时间:2017-08-17 15:42

来源:第一财经 PPP头条

作者:陈益刊

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国务院法制办召开PPP条例专家座谈会 热议法律细节

8月16日,国务院法制办召集部分政府和社会资本合作(PPP)领域专家,就近期公布的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(下称“PPP条例意见稿”),征求专家意见。

参与此次会议的PPP专家、大岳咨询总经理金永祥告诉第一财经记者,这次会议由国务院法制办人士主持,财政部和发改委都派官员参会,来自PPP法律、咨询、学界和企业十余人参会,阐述自己对PPP条例意见稿修改意见,大家讨论相当激烈。

目前PPP条例意见稿向社会公众征求意见,截至日期为8月22日。有别于此前各部委出台的PPP规范文件,这是我国目前法律层级最高的PPP条例,征求意见稿包括总则、合作项目的发起、合作项目的实施、监督管理、争议解决、法律责任和附则7章,共50条,6000余字,意在规范拟投资额破16万亿的PPP发展和解决当前一些问题。

这些问题包括合作项目范围有泛化倾向,合作项目决策不够严谨、实施不够规范;社会资本方顾虑较多,特别是民营资本总体参与度不高;相关管理制度措施存在“政出多门”等。

PPP条例意见稿公布后成为PPP业内讨论的热点话题,不少业内人士提出自己的意见。

在上述座谈会上,金永祥也提出自己的一些建议。他表示,针对目前PPP领域各部门政策不一致造成的地方执行过程混乱现状,PPP条例意见稿对此提出一些政策措施,建议立法中进一步明确,部门出台的政策不得与PPP条例冲突;政策发布前由国务院法制办进行一致性审查;由国务院PPP协调机构制定一个定义系统各部门统一使用。

此次业内人士对PPP条例另一个聚焦点是PPP主管部门是谁。不过此次PPP条例对此并未明确,而是多用”有关部门”模糊表述一笔带过。

金永祥表示,主管部门之争是一个无法回避的问题,传统基础设施和公共服务之分并没有解决这个问题,让地方政府左右为难。PPP条例中提到了国务院建立PPP工作协调机制,但不够明确。

他建议,PPP条例中明确主管部门或牵头部门,若无法统一则可设计一种在各司其职基础上的常设协调机制,比如能否将财政部PPP中心与发改有关部门重组,多发挥些作用。另外强化协调机构的责任接受各个部门监督和社会监督。

上海锦天城律师事务所合伙人刘飞也参与此次座谈会,她告诉第一财经,会上她建议PPP条例立法目的补充“促进”,即条例的立法目的应是“促进”和“规范”政府和社会资本合作。

刘飞认为,“促进”体现在两个方面,一方面PPP条例的出台提高了政府和社会资本合作模式的法律位阶,进一步确立了其合法地位。另一方面条例规定了一系列维护投资人合法权利的要求,建议在条例中进一步平衡对公共利益的保护和对投资人利益的保护,增强投资人的投资信心。

刘飞表示,“规范”也主要体现在两方面,一方面进一步明确和确立规范的PPP项目法律边界特征,解决实际中的PPP泛化,不规范的PPP项目带来的政府债务问题。另一方面,对现有的PPP法律文件之间、PPP项目实施与其他领域的法律政策之间、部委之间的交叉协调问题给予一定的梳理和明确,进一步推动PPP项目顺利实施。

此次PPP条例中并未提及特许经营和物有所值,而这两个概念在此前文件中出现较多。

金永祥建议,PPP条例中对此给予考虑,可以把特许经营定位为垄断行业的管理体制,某行业是否实行特许经营由行业主管部门决定,为推进PPP创造条件。可以在实施方案中对定性的物有所值评价做出要求,作为PPP可行性论证的组成部分。

此外,金永祥还对咨询公司发展、社会资本方界定和低价中标等问题发表看法,建议PPP条例中增加相关内容。

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国务院法制办召开PPP条例座谈会,直面PPP各种问题

经济观察网 记者 杜涛 2017年8月16日,国务院法制办组织了一次对于PPP条例的座谈会。参会的有财政部条法司、金融司,发改委的投资司与法规司以及中介机构、律师事务所,此次座谈会就现在PPP条例面临一些问题进行了研讨,比如主管部门的问题,物有所值的问题等等。

恰恰同一天,中国财政科学研究院举办的“PPP立法研究成果发布暨研讨会”。这些问题同样受到关注。

大岳咨询总经理金永祥告诉经济观察网记者,他在此次参加法制办座谈会中提出,关于政府各部门出台PPP政策的情况,特别是各部门政策不一致造成了地方执行过程中的混乱,征求意见稿第四条提到了政策措施。建议立法中明确,第一,部门出台的政策不得与条例冲突;第二,政策发布前由国务院法制办进行一致性审查;第三,由法制办制定一个定义系统各部门统一使用。

对于最近比较热的话题是关于特许经营和物有所值,金永祥提出特许经营和物有所值已经有大量实践,以后可能还会用到,这次征求意见稿中没有提到。建议立法中给予考虑,第一,可以把特许经营定位为垄断行业的管理体制,某行业是否实行特许经营由行业主管部门决定,为推进PPP创造条件;第二,可以在实施方案中对定性的物有所值评价做出要求,作为PPP可行性论证的组成部分。

财政部PPP中心主任焦小平在“PPP立法研究成果发布暨研讨会”中告诉经济观察网记者,PPP从治理模式改变、管理模式的改变最后要达到提质增效,有政策规定还有一些工具,财务管理,有资产负债率,有流动比、速动比。PPP本质来说,是政府自己做好、市场做好,肯定选择最优的路径,PPP物有所值是比较概念,有的专家说“物有所值”应该写成“物超所值”,PPP核心价值观、核心理念就是提质增效。

金永祥认为主管部门之争是一个无法回避的问题,传统基础设施和公共服务之分并没有解决这个问题,起地方政府左右为难。文件提到了国务院协调机制,但不够明确。建议:第一,立法中明确主管部门或牵头部分,若无法统一则可设计一种在各司其职基础上的常设协调机制,比如能否将财政部PPP中心与发改有关部门重组,多发挥些作用。第二,强化协调机构的责任接受各个部门监督,让社会监督。

在中国财政科学研究院举办的“PPP立法研究成果发布暨研讨会”中,主管部门的问题同样受到关注,陕西省铜川市政府PPP项目管理办公室副主任刘鲁宁认为,第一个建议是不要完全割裂基础设施和公共服务,原因是因在实际操作中,感觉到一些项目不能完全区别是纯基础设施还是纯公共领域。如果这样的话,就对现实中的操作造成困扰。

刘鲁宁认为,从铜川实践来看,财政牵头更有利于PPP规范和可持续发展,而不是把PPP仅仅当成投融资平台。理由是物有所值和财政可承受能力是两项工作,只有通过这个才知道是否适合做PPP,才能够明确政府是否在财政承受能力之内,是否超过10%。在策划阶段,财政部门提出是否适合PPP做,将来财政能不能承担,市场愿不愿意承担,这时候提出,物有所值就不会流于形式,就会扎扎实实的来搞。其次财政部门更有利于把控PPP的风险,因为财政本身就拟定和编制国内债务管理,可以避免一些项目打着PPP名义搞政府部门服务,跨过了物有所值。

刘鲁宁还建议是建议条例多采用负面清单形式,这是大趋势,最近财政部对债务管控还有购买服务的管控都采用了负面清单,建议PPP条例都采用负面清单。

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金永祥:在国务院法制办PPP条例座谈会上的看法

1、 关于政府各部门出台PPP政策

各部门政策不一致造成了地方执行过程中的混乱,征求意见稿第四条提到了政策措施。建议立法中明确,第一,部门出台的政策不得与条例冲突;第二,政策发布前由国务院法制办进行一致性审查;第三,由法制办制定一个定义系统各部门统一使用。

编辑:刘影

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