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《城乡建设》约稿:薛涛谈城市黑臭水体治理的PPP探索

时间:2017-02-03 17:18

来源:城乡建设

作者:薛涛

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近年来,压在地方政府身上的环保压力持续加码:大气治理、黑臭水体和城市垃圾,应该是新闻报道中被提及最多的几项。多年的粗放发展导致的历史欠帐,在“十三五”开始要被清算。虽然到了冬季,新闻上最受关注的依然是雾霾,但对环保产业影响最大的,却是黑臭水体治理。因为大气领域面临的主要问题,更多的不是技术问题而是管理问题,在当前的国情下务实地把点源排放的达标率做到及格,比大气治理的技术研发重要得多。而城市的黑臭水体治理,却要同时面临各项技术和管理,甚至商业模式、交易界面和投融资等方面的综合难题。

黑臭水体PPP项目的基本模式,也是其最大的进步,是以长期维护为基础的断面考核为中心的综合绩效考核要求为交易界面的第一要素。由于这个原因,在PPP项目中的社会资本方必须承担技术集成的要责,而恰恰从技术角度而言,黑臭水体面临的问题相当复杂。笔者结合在海口黑臭水体治理项目担任组长参与评标的经验,曾经用“水利公司爱水冲、园林公司偏湿地、环保公司迷技术、排水公司玩地下”的顺口溜表述了来自不同流派的投标人的方案中各自的偏重,这也从一个角度体现了当前黑臭水体治理在以“水环境、水资源、水生态”这三元关系平衡取舍上的难度,而这种难度又需要考虑每个城市甚至每条河流的不同环境,还要考虑不同时期不同气候的影响,比如短期超大的降雨量对设施的冲击。之所以有这四类不同的技术倾向,背后也有相关部委不同视角和其关联紧密的专家的研究偏重,并以此影响到水利工程类中央企业和各地排水公司所参与PPP黑臭水体治理项目时的各自擅长。而园林公司和环保技术公司也更容易从其在市场上所擅长的技术出发,来组织整体的方案。但是,英雄不问出身,在最终要达到断面考核标准的压力前提下,无论哪个来源的企业都要面临2017年底和2020年底两个大考,都需要真正理解黑臭水体治理的内在规律,安排好分布在岸上岸下、内源外源的各治理要素之间的统筹关系和结合考核时间表的相关投资施工优先级,并在长期维护中结合非技术的社会管理类要素与地方政府紧密合作,对上述挑战,社会资本方需要在通过竞争获得项目的喜悦中保持高度的压力和充分的准备。

在商业模式上,传统以BOT模式发展的社会资本,如何在边界模糊、技术复杂、维护难度大、融资需求高、可运营的传统资产占比极低的项目背景下开发出适合自己的模式?为此企业也要面临很多挑战。传统污水厂BOT的PPP1.0模式可以按量计费,可以简单按进出水水质进行考核,相对在资本市场也被广泛接受。而在海绵城市和黑臭水体这类PPP2.0类型的项目中,很多之前的习惯路径已经被颠覆。在这些问题中,有些属于细节但是依然很纠结的麻烦,比如税收的问题;相对复杂的,比如政府在PPP项目中要求打捆有些“商业经营性”资产(分享河道景观改善后收益的收费公园、餐厅甚至商业地产开发等),会让不少不具备这类能力的社会资本犹豫不决,原因是政府对这部分商业运作的空间的估计往往比社会资本乐观得多,而由此导致政府付费部分的预期无法统一。当然,对于社会资本而言,最根本性的问题还是在付费模式和保障上。

在中央政府高强度的环境要求的压力下,地方政府面对环保都面临着巨大的资金缺口,PPP在中国的强融资属性,使很多地方政府都希望由社会资本来解决他们目前缺钱的问题。根据我们所掌握的情况,发达的一二线城市,资金相对充裕,在利用PPP来做黑臭水体治理上的积极性要弱于其他三四线城市,这是因为他们了解黑臭水体治理的难度,以及这种难度与PPP相结合所带来的实施风险和管理成本。所以即便有发改委和财政部的大力推动,在这些城市利用PPP治理黑臭水体的投资比例小于其他城市。而与此背离的是,社会资本作为垫资方参与黑臭水体治理,当然从资金安全的角度所选择的城市标准恰恰与其意愿相反,这也是很多黑臭水体PPP项目面临落地难的原因之一。与此同时,当一些工程性企业从之前的BT转型进入PPP时,他们更希望采取提高工程造价先期收回工程利润的方式来实现自己的投资安全,而这种关注重点导致其更关注工程总额,更关注前期施工,那么这种倾向又与黑臭水体治理的系统复杂性(工程只是其中一环)和结合前期充分调研和合理规划安排长期维护的需求相背离。这些都对黑臭水体PPP项目的实施效果带来了困扰。因此,地方政府在实施黑臭水体治理的PPP项目中,需要对此有针对性措施,比如强化股权的锁定和退出时间,前期方案比选阶段留有足够时间和评比权重,按照国家发改委所颁布的PPP导则的要求落实包含工程的招标程序以达到预算控制等要求。

编辑:李艳茹

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