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环保部环评司刘贵云处长:环评体系亟待优化调整

时间:2017-01-06 09:38

来源:中国环境报

作者:刘贵云

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环境影响评价(以下简称“环评”)制度是预防环境污染、推进改善环境质量的重要制度。随着我国经济发展进入新常态以及生态文明建设的不断推进,在国家政府职能转变的形势下,现有重微观、轻宏观的环评体系的弊端越来越突出。特别在当前体制机制问题难以一步调整到位的情况下,加快优化环评体系十分重要。

笔者拟从我国环评体系发展的实际出发,结合我国生态文明建设的总体部署,按照实事求是的原则,坚持问题导向,针对我国环评体系的优化谈几点思考。

环评工作,无论是宏观层面还是微观层面提出的意见,其考虑问题的出发点可能会涉及经济区划和生态区域,但是这些工作都需要落实到最基层的行政主体。因此环评体系的优化,必须考虑这三者之间的关系,以确保环评意见的落实。

环评的出发点是预防,要真正实现预防,就必须要考虑开展—决策—实施一系列过程,而不能只停留在做的环节。

要加快优化调整环评体系。在现有工作的基础上,加快优化形成层级清晰、范围明确、宏观与微观相协调的环评体系。

1 环评体系存在的主要问题

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义建设五位一体总体布局。建设生态文明,就是要秉承人与自然和谐的自然观,核心是树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念,坚持节约优先、保护优先,自然恢复为主的方针,推进绿色发展、循环发展、低碳发展,形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式,从源头上扭转生态环境恶化的趋势。环评是源头预防的重要制度,也是协调经济发展和环境保护关系的重要制度。环评制度经过多年的实践和发展,对于加快推进生态文明建设能够也必须发挥更重要的作用。

当前我国经济发展进入新常态,党中央、国务院要求加快转变政府职能,简政放权、放管结合。要切实发挥环评制度的作用,必须首先认识环评体系经过30多年发展自身存在的问题和制约。具体体现在以下方面:

一是环评体系中不同层级之间的界限需要进一步界定。随着环评改革工作的推进,在简政放权的大背景下,有的地方混淆了环评体系中不同层级之间的界限。

二是评价体系中各层级的工作重点存在错位。我国规划环评起步较晚,在项目环评行政许可管理方式的影响下,不少规划环评存在较为明显的项目环评色彩。

三是评价体系不同层级之间的关系需要理顺。随着战略环评、规划环评工作的推进,需要处理好战略环评和区域范围内的规划环评以及项目环评的关系。

四是环评体系中各层级的责任主体亟待明晰和强化。鉴于战略、规划、项目环评各自不同的特征,需要明确政府、部门、企业层级各自的主体责任,确保让整个环评体系的链条充分发挥作用。

五是环评体系中相关信息不对称严重影响效力发挥。各层级环评有关意见的落实,需要在规划制定、决策、实施、项目落地的各个行政层级和环节去完成。相互关联的不同行政层级之间信息不对称,势必会影响环评效力的发挥。

2 优化环评体系需要处理好几个关系

结合我国环评体系的发展实际,按照当前生态文明建设的形势和任务要求,在系统梳理环评体系存在的问题的基础上,要解决问题、优化环评体系,就必须处理好以下几个关系。

一是宏观与微观的关系。在环评体系中,宏观与微观是互相关联且辩证统一的。一方面,转变政府职能,要求加强宏观决策的科学性和指导性;另一方面,简政放权又要求减少微观管理,还企业和市场决策的主动权。但是,政府的宏观决策和企业的微观行为之间又不能完全割裂,战略和规划等宏观层面环评的强化,必须要能够指导和满足微观行为简化的需求,防止微观行为失控。而微观行为的简化,必须要以宏观决策的科学性和指导性为前提。否则,只强调强化宏观或者简化微观,都会使环评体系的作用失效。

二是中央与地方的关系。在我国的管理体制下,政府宏观决策和企业微观行为的管理都是分级进行的。因此,在环评体系的优化中,必须处理好中央与地方的关系。国家层面要做好顶层设计,强化宏观和对地方的指导。地方层面要从改善环境质量角度切实落实,或者提出需求及有关意见反馈。这样才能上下联动,推动整个环评工作发挥作用。

三是简政放权与放管结合的关系。当前,简政放权是大势所趋,而且是必须要落实好的一项重要工作。但现在环评体系调整中有的地方也出现了一些风险,就是仅仅重视了简政放权,没有真正做到放管结合。在放权的同时,没有注意到宏观的强化和制约,或者在宏观层面的问题还没有研究清楚的情况下,就从形式甚至本质上将微观层面的内容大幅度精简,下放再下放,很容易引发一系列风险。

四是生态区划、经济区域与行政区划的关系。实践证明,所有跟经济发展行为相关的决策,无论是宏观还是微观,都必须落实到相应的行政主体,才能真正实施。环评工作,无论是宏观层面还是微观层面提出的意见,其考虑问题的出发点可能会涉及经济区划和生态区域,但是这些工作都需要落实到最基层的行政主体。因此环评体系的优化,必须考虑这三者之间的关系,以确保环评意见的落实。

五是决策、实施与责任的关系。环评的出发点是预防,要真正实现预防,就必须考虑开展—决策—实施一系列过程,而不能只停留在做的环节。因为在任意一个环节做不好的情况下,环评的预防作用就会落空。这里就必须涉及到责任追究问题,就是责任主体在环评整个决策制定及实施过程中落实相关责任是否到位,不到位如何追责,这是推进环评落实的制度保障。

3 加快优化调整环评体系的建议

为加快推进生态文明建设,充分发挥环评体系在优化空间格局、优化产业结构调整以及推动改善环境质量上的作用,笔者提出以下几点建议:

首先,加快优化调整环评体系。在现有工作的基础上,加快优化形成层级清晰、范围明确、宏观与微观相协调的环评体系。

政策环评方面。政策是最宏观层面的决策,因此建议按照新《环境保护法》规定,联合国务院有关部门及省级人民政府确定需要充分考虑环境影响的经济技术政策范围,包括对现有政策环境影响评估跟踪的范围,推动环境因素切实纳入政策的制定、实施及优化中。

跨行政区域(流域)战略环评方面。在现有战略环评尚未明确纳入立法框架的前提下,结合现有工作基础,进一步界定跨行政区域的战略环评工作范围。建议包括现有的大区域战略环评,省(市)级行政区域的战略环评,国家级经济区域的战略环评。战略环评应结合区域经济发展目标与生态环境目标开展评价,推动发展目标与环境目标协同实现。

跨行政区域(流域)战略环评主要包括大区域战略环评、省(市)级行政区域战略环评、国家级经济区战略环评。

为便于推动战略环评成果落实,大区域战略环评应尽可能涵盖完整的省级或市级行政区域,并重点侧重协调省际区域的空间格局、发展定位和方向、跨行政区域的环境影响、大区域环境政策及区域协作机制等。

省(市)级行政区域战略环评要侧重于协调全省(市)产业发展定位及空间格局优化,协调和解决不同地市(区县)之间的跨区域环境问题,以及环境政策及协作机制等。市级行政区域的战略环评必须与城市总规的环评有所区分和界定,同时要处理好与下层位规划环评的关系。

尽管目前国家级经济区战略环评采用批复规划的方式来管理,但从其内容来看,协调的仍然是不同行政区域之间的经济发展定位和空间格局,应从环境角度更突出其宏观性。

规划环评方面。由于规划体系本身复杂、交叉等情况,要尽可能归并界定,确保规划环评的效果。重点可分为几类:城市区域类、流域海域开发类、交通网络类、资源开发类、产业园区类。其中,涉及跨(省、市、县)级行政区域的,应将协调区域发展与环境的关系作为重要内容,并将相关意见落实到相关行政区域。

项目环评方面。在现有登记表改为备案管理的基础上,进一步压缩报告表范围,突出项目环评企业承诺的特点,明确污染治理措施、生态修复措施及与排污许可管理等衔接。区域的环境问题,应交由战略环评、规划环评去解决。

其次,切实推动政府规划决策信息公开及信息共享机制建设。政府战略、规划及决策信息对于下级行政区域、下层位决策环节具有十分重要的指导意义,而下层位的决策信息又是对于上层位信息的落实和反馈。在项目环评公众参与和信息公开备受关注、邻避现象不断出现的情况下,政府和部门宏观层面的环评信息,绝不能只停留在环评信息本身的公开,而必须建立在宏观决策信息的可参与性和公开基础上,同时建立部门之间、政府不同层级之间的信息共享机制,否则将严重制约环评体系作用的发挥。

第三,建立环评真正参与政府部门企业决策的保障机制。环评体系作用的发挥,有赖于从宏观到中观、再到微观的各决策环节的落实。这个过程需要切实的制度保障。在当前改革不断深化的大背景下,一方面,项目环评已经不作为项目核准的前置条件,而是并联审批;另一方面,审议通过的《环评法》已经在推动规划环评与规划的互动与融合。因此,要建立切实的保障机制,确保环评纳入决策,防止“两张皮”。

第四,建立明晰、完善的全过程责任追究机制。加快建立覆盖从宏观到微观整个体系的完善的责任追究机制,切实保障政府、部门和企业在能够落实好各项工作,确保责任主体依法决策好、落实好,要使监管部门敢于发声,依靠公众和社会的力量强化监督,推动主体责任落实。

作者单位:

环境保护部环境影响评价司

编辑:李艳茹

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