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中国财经报访薛涛等:PPP立法关注点:由谁来牵头?

时间:2016-11-04 09:24

来源:中国财经报

作者:于丽

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向左走,向右走,还是另辟蹊径?政府和社会资本合作(PPP)立法似乎正站在这样的十字路口。

有关PPP立法的公开研讨会和闭门会已经召开了好几轮,那么PPP立法如今进展如何?记者从日前举办的“PPP学术周”活动中了解到,各界翘首以盼的PPP法恐怕一时间还是不能“一步到位”,可能会以“条例”的形式出台。但值得期待的是,据参与起草的权威部门人士透露,这个“条例”已经基本成型,不久将问世。

引爆

在PPP火起来之后,业内人士发现,有关PPP的各种部门规章也渐渐多了起来。这一方面体现出了制度的日趋完善,另一方面也引起了业内人士对各部门规章要求不一的担忧。

记者发现,“PPP由谁来牵头”似乎也成能够左右PPP立法导向的重要导线。此前,这个导火线就因为一纸文件的印发而被迅速引燃。

日前,国家发展改革委印发《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》,要求各地发展改革部门会同有关行业主管部门,切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域PPP推进工作。

据中国经济导报报道称:“业内专家表示,《通知》印发,标志着我国推进PPP工作职责分工更加明确,由国家发展改革委牵头负责基础设施领域PPP项目推进获得国务院认可,接下来,在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等‘6+1’个基础设施领域的PPP项目推进有望加速。”

业内人士纷纷吐槽,这位不具名的业内专家所作出的论断,让本就备受法律法规不健全、部门分工不明确困扰的PPP市场各方感到更加不知所措。

此外,该报道中还提到:“结合《通知》,我们可以得知,传统基础设施领域PPP项目由国家发展改革委牵头负责。那么,公共服务领域PPP项目的推进工作自然由财政部牵头负责。”

然而,这还仅仅是开始。

近日,PPP相关领域连发重磅文件。财政部发布《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》,国家发改委出台《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》,两部委从各自角度出台的PPP相关操作指导性文件,再次引发业界人士的不同解读。

反响

传统基础设施领域PPP与公共服务领域PPP如何划分?

“机械地将基础设施、公共服务二者切分是值得商榷的,所有PPP项目最终都回归于公共服务的质量和效率这个本源。公共服务体现的是公民权利与政府责任之间的公共关系,政府实施PPP的本义、社会公众获益的根本,体现在提供符合绩效约定的公共服务而非资产本身。”中国青年政治学院公共经济与投融资研究中心主任吉富星在接受本报记者采访时表示。

他进一步解释了三方面的原因。

其一,广泛意义上的公共服务范畴比基础设施大。《国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》国发〔2012〕29号明确:基本公共服务范围,一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务,广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务,以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。2015年《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)明确“能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,广泛采用政府和社会资本合作模式”。由此可见,我国的很多政策文件、具体实践都是将公共服务视为政府责任,包括基础设施供给。

其二,很多医疗、卫生、教育等基本公共服务领域的PPP项目形成的依然是“重资产”(如医院大楼、学校大楼及设施),与一般基础设施领域的PPP项目无本质区别,故从行业和实物形态去简单划分PPP的领域没有实质意义。

其三,各领域PPP项目形成的实物资产均是公共服务的载体,抛开行业这个“外衣”都殊途同归,都落脚于公共服务提供的质量和效率。多数公共服务都涉及基础设施的购建,但并不是所有基础设施都适合采取PPP模式,进一步讲,PPP项目提供的一定是公共服务。

“无论领域怎么划分,PPP项目无非是行业特点、项目特性、形成资产的差异,但一致的是,社会公众作为受众感知的是服务、获得的是效用而非实物资产。PPP项目的采购性质属于广泛意义的公共服务采购,社会资本负有全生命周期过程的建设、运营、维护等的义务,并同时具有基于该综合义务的履行而获得合理回报的权利。”吉富星说。

E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长薛涛更是明确表示,从他掌握的情况来看,几乎没有不提供公共服务的基础设施,即便有不提供公共服务的基础设施份额也非常小,不值得举部委之力来发动。他表示,从目前正在进行的PPP项目来看,公共服务几乎都涉及基础设施和工程建设,还有一类是政府采购服务的小型公共服务,如果不涉及基础设施,也就不涉及融资,完全可以仅仅采用周期较短的政府购买服务模式,不涉及需要长周期的政府和社会资本合作模式。

“如果按照上述报道的解释来看,一个是基础设施类的归发改委,一个是政府采购公共服务,如果公共服务不包含基础设施,那就是非PPP项下的政府采购服务。也就是说PPP归发改委,财政部只管政府采购公共服务就可以了。”薛涛担忧这种分类会带来政府承受能力评估不够等一系列更为严重的问题。

求解

除了公共服务与基础设施的分类及相关之外,按照行业进行部门的分工是否恰当呢?

吉富星认为,PPP的适用性与领域没有直接关系,将基础设施、公共服务分为两个部门牵头推进,割裂运行则弊大于利。

他解释道,其一,多数国家实施PPP基本都是从项目特点入手,而不是从行业入手,核心是将物有所值作为其中一种评估方式。具体项目是否适宜采用PPP模式,取决于项目特征而非所处行业,即项目具有公共性、可量化的产出/结果说明书、风险可分担、满足物有所值。

其二,如两部委按领域推进PPP项目,进一步加剧政策不统一、部门协调不畅等问题,增加政府间协调成本、交易成本,也可能诱发“监管套利”行为,加剧社会资本的担忧。

其三,PPP项目核心和落脚点是公共服务的质量、基于绩效获得回报,程序性工作只是必要的保障和监管,更多是政府义务而非权力。但不可否认,PPP操作程序应与传统基本建设程序进行有效对接、优化调整。可行性研究等程序依然是非常重要的,但传统基本建设程序有其优势和弊端,应适应PPP特点进行调整。项目只要适用PPP模式,合规性属于政府承诺事项和必要的程序性环节,并非PPP项目本质和重点。

其四,政府部门间应相互协作,但不可否认的是,参与最多、最深、最持久的是行业主管部门、财政部门,行业主管部门才是PPP项目的责任主体。政府多个部门都在参与,但行业主管部门是政府授权履行合同的执行机构,负责项目执行、监管。社会资本顾虑最多、与之关联最大也是行业主管部门、财政这两个部门。PPP项目合同是最核心依据,应进一步发挥行业主管部门的积极作用。

其五,基于项目全过程的预算管理、资产管理角度看,财政部门可以更好统筹财政资金、国有资产、公共资源,与项目责任主体(行业主管部门)及其他部门协同作战,以更好地推进PPP的健康持续发展。目前,很多基础设施领域的PPP项目都需要政府付费或财政补助,这涉及到财政承受能力及后期预算管理、绩效付费等问题。此外,即便是使用者付费项目,合作期满依然涉及到资产移交,涉及到后期国有资产管理等工作。几乎所有PPP项目都涉及到财政职能,财政部门的积极、深度参与有助于提高项目可行性、化解社会资本的后顾之忧,同时,有助于公共财政在国家治理中发挥积极作用。PPP项目财政承诺(支出责任)是政府债务管理一部分,资产和负债最终是政府综合财务报告的一部分。

目前,能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等“6+1”基础设施领域是PPP的主体,但优质的经营性项目非常稀少,多数项目依然依赖于财政补贴、资源对价,可能加大社会资本顾虑,导致财政无法承受或产生财政风险累积。

薛涛建议,PPP相关各部门之间应加强合作,按照各自的优势进行分工。例如,从促进产业发展、基础设施规划和公共服务体系改革(包括定价机制建设)方面考虑,通过规划和立项来统筹依旧是发改部门的长处,但控制地方政府债务,确定未来的政府是否有能力建设,财政部门的测算更有说服力,更重要的是现在不依赖财政补贴的“经营性项目”占比很小,后期稳定支付离不开财政管理。此外,两部门的分工也应该按照项目全流程来分类,各自按照权限来分类。

薛涛指出,目前在实践中一些地方采取模糊操作的方式也不是很好,因为这缺少对价格体系、监管体系的监控。他建议,按照项目的特点来分类,对于直接向用户收费的纯经营性项目,几乎还可以走原来发改的特许经营流程,但是要设计好防垄断机制,要考虑到在直接运营之中如何保护用户利益等。

而对于一些如河道治理等面对政府做订购制的服务,需要财政性资金支付费用的纯政府付费类的项目(包括环境修复类)应该通过政府购买服务的PPP(即PFI)模式来操作,这样一方面关注点要集中放在绩效考核,另一方面也需要严格控制地方债务。

“对于交集部分,例如地铁等有经营但由于公益性限制依然需要长期财政补贴的项目,更需要财政与发改部门携手管理。”薛涛建议。

分工的问题不解决,立法的导向似乎也很难捉摸。

在日前于中央财经大学举办的“PPP学术周”系列活动之一的立法研讨会上,吉富星表示,PPP带来的将是一场持续性、系统性、综合性的改革,不是任何一个部门所能承担的。应整合PPP与特许经营,立一部PPP法,同时,尽快建立统一的管理机构、政策体系,采取“先条例、后法律”立法路径,坚持“少即是多”原则进行框架性立法,配以政策、指南、合同等规制工具,为PPP的进一步发展预留空间。PPP不仅是公共服务的新供给机制,还是国家治理的理念实践和工具应用。

中国财政科学研究院院长刘尚希表示,在PPP立法方面要打破一些传统的思维框架,要用融合的方式找到共识和共同的基点,而这个共同的基点就是共治。

刘尚希表示,十八届三中全会已经明确提出了全面深化改革的目标就是国家治理体系和治理能力的现代化,治理已经成为了现在各方面改革的一个总目标。PPP立法就是这个总改革里面的一个重要内容,也应当用治理的理念来指导PPP的立法。

共治理念如何付诸于立法实践?立法取向如何?业界拭目以待。


编辑:赵凡

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