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《水污染防治法》该怎么修订?兼顾宏观微观 拓展广度深度

时间:2016-08-31 10:14

来源:中国环境报

作者:李爱年 彭本利

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水是生命之源,加强水环境保护和治理、完善水污染防治法律制度是加强生态文明制度建设的重要内容。《水污染防治法》的修订被列入十二届全国人大常委会五年立法规划,6月12日,环境保护部发布了《水污染防治法(修订草案)》(征求意见稿)。

在理论界,水污染防治也是当前学术研究的热点。7月15日~17日,“中国环境资源法学研究会2016年会暨2016年全国环境资源法学研讨会”在武汉大学召开,《水污染防治法》的修订成为会议的第一研讨主题。学者们紧紧围绕《水污染防治法》的修订展开了热烈的讨论,提出的意见既涉及到宏观层面的立法理念、立法目的和立法模式等,也有微观层面的具体制度设计;既有生态补偿、公众参与等前沿理论,也有抗洪抢险等时下热点问题,极大地拓展了理论研究的深度和广度。《水污染防治法》该如何修订?与会学者给出了相关建议。

一、关于立法理念和立法目的

立法理念在法律世界中具有核心的地位,它有助于立法者综观全局,认识和把握立法,为立法实践活动提供指导思想。

对于水污染防治立法的理念问题,有学者认为水污染防治立法要体现自然规律、尊重自然规律,符合生态理性。还有学者提出水污染防治立法应坚持保护优先、生态系统整体性应对、多污染物质综合治理、多元治理等理念。也有学者指出,环境问题说到底是利益问题,水污染防治需要从社会治理角度加以考虑。在笔者看来,包括《水污染防治法》在内的环境与资源保护法都具有科学性和技术性的特点,需要反映最新科技发展的成果和体现经济社会发展的需要,通过及时废、改、立,将一些新理念融入法律规范之中。

立法目的的确定是立法的先导,任何一部法律的诞生都是先有立法目的、后有法律规范的形成,对立法目的的探究因而成为正确理解和适用法律的前提。从立法理念与立法目的的关系来看,立法理念包括价值理念,着眼于立法的宏观理论指导,而立法目的是立法者所要追求的价值的最直接、最明确的表达,立法目的的差异实质上是价值理念不同的表现。

关于《水污染防治法》的立法目的,有学者提出应明确将“保障人体健康”规定为《水污染防治法》的目的,并以水环境质量的改善为核心和导向。防治水污染不是为保护而保护、为改善而改善,最终还是要以是否保障了人体健康来衡量。因此,《水污染防治法(修订草案)》(征求意见稿)在第一条立法目的规定中增加了“保障人体健康”是值得肯定的。但是,2014年新修订的《环境保护法》已将立法目的从1989年版《环境保护法》的“保障人体健康”改为了“保障公众健康”,这一改,理念又有了新提升。“保障人体健康”反映的理念主要是保障公民个体,对应的权利是公民的财产权和人身权;“保障公众健康”则不单是个体,而是个体的结合体,保障的权利不单是财产权和人身权,还涉及到环境权。因此在笔者看来,《水污染防治法》的目的应明确为“保障公众健康”。

二、关于立法模式

立法模式是指一国立法所采取的方法、结构、体例及形态。关于《水污染防治法》的修订涉及的模式和定位的问题,很多学者提出要开展综合性立法,有的主张水质与水量的综合立法,即将水污染防治立法与水资源保护立法综合;有的主张生态系统各要素的综合立法,即涵盖水体、土壤、水生生物、水文气候等因素的综合应对。我国的环境立法往往是按照自然资源的要素(如水、大气、土壤等)分别进行资源保护立法和污染防治立法,但依各生态要素进行的立法容易侧重于各要素主管部门的利益,对生态系统各要素间的内在联系和整体性利益考虑可能不足,使得生态环境破坏的行为难以得到有效遏制,生态系统的整体性功能也不易保护。

因此笔者认为,环境立法需要从生态系统的整体性出发,开展综合性立法,才能避免陷入“头痛医头脚痛医脚”以及在各生态要素间疲于立法和修法的弊端,取得环境治理和生态功能恢复的实效。

三、关于立法原则

立法原则是指立法主体进行立法活动时必须遵循的准则,是立法指导思想在立法过程中的重要体现。立法的原则一般包括法治原则、民主原则、科学原则等。

关于《水污染防治法》的修订所要遵循的原则,学者们对立法应遵循科学原则和民主原则形成了共识,但就如何实现立法的科学化存在不同的看法。如有学者主张立法应避免部门利益,主张回归草根,立法过程要充分保障公众参与。有学者主张在立法过程中需要有法学家与自然科学家的结合,并且这种立法合作将成为今后立法的趋势。也有学者认为《水污染防治法(修订草案)》(征求意见稿)太过技术性而法律性不强,立法应该主要由法律人或法学家担责。

笔者认为,环境保护法学本身就是自然科学和法学的结合,要体现自然规律和社会规律,由法学家和自然科学家共同参与、合作立法是必要的,《水污染防治法(修订草案)》(征求意见稿)中存在的一些问题更能说明合作立法需要加强而不是减弱。

四、关于具体的制度设计

关于水污染防治的制度设计是学者们讨论较多的内容,涉及的范围很广,既有对已有制度的评价,也有就如何修改和完善现有制度提出的建议,还有对新制度应否纳入水污染防治的思考。有学者认为,《水污染防治法》中一些应规定的制度没有规定或规定得不完善,如应在《水污染防治法》中明确规定按日连续处罚制度、生态补偿制度;完善水污染防治的标准制度,特别是水污染防治的基准。

关于水污染防治的管理体制,有学者指出现在需要的是应明确职责权限。有学者提出政府权力要让渡,形成自下而上的社会治理体系。在法律责任制度方面,有学者提出应该责任明晰化;有学者则认为《水污染防治法(修订草案)》(征求意见稿)有多个条文规定了“十万元以上一百万元以下的罚款”,这样的责任设置值得商榷,因为处罚的幅度越大,执法的压力就越大;对执法部门自由裁量规定的幅度越小,执法的效果就越好。

五、关于立法语言等立法技术的规范问题

立法技术狭义上是指如何表达规范性法律文件内容的知识、经验、规则、方法和技巧等,包括法律文件的内部结构、外部形式、概念、术语、语言、文体以及立法预测、立法规划等方面的技术。其总体要求应当是:备而不繁,逻辑严密,条文明确、具体,用语准确、简洁,具有可操作性。而立法语言要实现其正确体现国家意志的功能,应当明确、准确、周密、严谨、通俗易懂、简洁精练。

对于《水污染防治法(修订草案)》(征求意见稿),不少学者认为其在立法技术和立法语言上需要改进。如有学者认为术语的使用前后不一致、科技性术语多、政策性语言多;有学者提到要注意法律术语的规范使用,如水资源、水环境、水体、水污染防治等概念需要明确界定;有学者对“党政同责”是否适宜出现在水污染防治立法中提出质疑,但在笔者看来,在很多环境污染事件中,对政府部门及其工作人员法律法规一般都具有与之相匹配的责任设置或问责要求,而做出重要决策的党委却成了“旁观者”,导致党委决策权与责任担当的不匹配。水污染防治立法中明确规定“党政同责”,就可将责任主体上升到党委,实现了权力与责任的统一,体现了环保决策权责相符的原则。

六、关于《水污染防治法》与相关立法的衔接和协调问题

会议研讨中,学者们也关注《水污染防治法》与其他法律法规的衔接和协调问题。有学者认为《水污染防治法(修订草案)》(征求意见稿)规定的环境影响评价制度与《环境影响评价法》的规定重复,有关环境信息公开与公众参与的内容也与相关立法存在大量简单重复的问题。在笔者看来,我国环境立法不仅要遵循《宪法》的统帅,还要协调环境基本立法与各环境要素保护和污染防治立法之间的关系,以及统筹各环境要素保护和污染防治立法之间的协调。因而《水污染防治法》在修订过程中,要特别注意在具体制度上与相关立法的衔接和协调,这样才能使法律规范彼此环环相扣,真正发挥制度的整体合力。

(作者单位:湖南师范大学法学院)

编辑:李艳茹

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