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PPP项目落地加速 喜or忧?

时间:2016-08-22 09:24

来源:中国投资咨询

作者:李志广

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日前,财政部PPP中心发布全国PPP综合信息平台项目库第二季度报告显示,6月末全国PPP项目库中进入执行阶段的项目增至619个,总投资额达1万亿元。二季度比一季度新增250个落地项目,增长67.7%,国内PPP项目正在加速落地。PPP项目落地加速,一方面预示着一个统一规范、公开透明、竞争有序的PPP市场正在逐步形成,这是全国上下共同努力之成果,令人欣喜。另一方面,不排除部分项目为落地而落地,萝卜快了不洗泥,为项目后期运作埋下隐患。谨防欲速则不达

经过两年的预热,PPP成为举国上下一件大事,各地推进PPP项目的迫切心情可以理解,但不必过于追求落地速度,PPP项目发展有其自身的规律。根据财政部PPP中心二季度报告,PPP示范项目平均落地周期是13.5个月,需要注意的是,入选财政部PPP示范项目库的项目,大都是前期工作准备充分、相对成熟的。各地不妨根据项目实际情况,参照这一落地周期进行对照。

过于追求速度,甚至限时速成的PPP项目,很可能因为操作不规范给项目将来的执行和移交埋下隐患。PPP项目通常具有建设内容复杂、合作周期较长、风险变数较大等特点,客观上需要花费一段较长的时间来完成整个项目的采购工作。在前期识别、准备工作不充分的情况下,比如采购需求不明确、边界条件不清晰,交易结构及达成的合同条件存在诸多待确定事项,开了许多约定不明的口子,等到PPP项目合同签约再回头处理这些问题,难免会造成考虑问题不周、项目条件设计有失公允等情况。从我们近期观察,实践中类似情况并不少见,项目刚刚签约地方政府就和社会资本开撕,后面日子可还长着呢。民企发展受限根据二季度报告,PPP示范项目中已签约的社会资本共119家,其中民企43家、混合所有制8家、外企3家、国企65家,民企占比为36%。数据差强人意,但市场中的民企实体感受未必会如此乐观。

PPP实践中,国有资本热、民营资本冷的现象由来已久,多数是央企和其他地方国企扮演社会资本角色,民营企业、外资企业作为社会资本的很少。民企参与度低一是固有的市场规律,更主要的是地方政府的央企迷信心态在作怪。

不可否认,央企、国企资质、财力、融资能力在基建领域对民企有着碾压式的竞争优势,这是现实市场规律。但民企灵活高效、管理成本低的特点,也能为PPP项目带来极大的促进作用。央企、国企和地方政府投资之所以能对民间投资形成挤出效应,更在于地方主政者追求政治正确、放心央企信用的心态。基础设施PPP项目寻求长期运营,民企信用与倒闭风险带来的种种不安全感,让政府政府明显偏好国企央企,因为他们自带建设运营能力强、财务实力雄厚、政治方向正确的标签。

目前PPP市场中活跃的央企大都是承包类企业,他们是否愿意以及能否完善参与PPP项目全生命周期的运营管理仍未可知。现实条件下,各行各类社会资本对PPP发展仍不可或缺,民企发展问题理应受到更多重视。运营监管挑战大

项目的签约落地意味着项目执行的开始、监管工作的启动,大规模的项目落地必然带来大量的监管工作,这对地方政府来讲也是一大挑战。

在项目建设和运营过程中,需要项目实施机构和其他相关行业管理部门联合监管,通常包括事前、事中和事后监管。目前大多数地方政府对于PPP项目的监管能力不足,一方面他们倾向于认为,项目监管是项目实施机构的责任。另一方面,项目实施机构自身也缺乏PPP监管经验倍感压力,一来二去PPP项目监管很容易落入真空。这对主张按效付费的PPP模式而言,无疑是莫大讽刺。

监管工作能否落实到位,一是看地方政府能力建设,如何加强PPP人才队伍建设,完善机构设置、监管架构、实施措施与问责等政策制度。二是看项目绩效指标设置是否合理,是否具有可操作性,这又回到第一个话题即项目前期操作的规范性,绩效指标既不能大而化之也不宜过细,否则可能带来高昂的履约监管成本。

总的来讲,PPP项目落地加快,是国内推广PPP两年多来的一个自然的结果,这与PPP各相关方的努力协作密不可分。项目推进过程中,难免出现偏差或不尽合理的地方,我们将这些问题提出,并不是一味地加以指责,而是将我们所观察到或认为可能在未来会出现的问题列举出来,希望引起大家关注,尽早对它们进行修正和处置,更好地推动国内PPP发展。


编辑:张伟

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