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现金流紧张可能造成“国进民退”,别让资金压力制约PPP发展

时间:2016-08-09 10:08

来源:中国环境报

作者:崔煜晨

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作为运作1800亿元资金的国家PPP融资支持基金,中国政企合作投资基金首笔投资近日以股权投资的方式落地。虽然首个项目花落轨道交通行业,并不在环保行业,但这一动作可以撬动更多投资,降低PPP项目融资成本,将有助于缓解PPP项目的现金流压力。

有观点认为,与纯公益项目不同,PPP项目中,社会资本是为了盈利而来。因此,项目的基本条件在于要形成稳定的现金流,保障项目的运转和企业的收益。而目前的情况并不如意,具备可投资性的项目并不乐观,不少中小型企业迫于现金流压力难以参与,“国进民退”现象也在PPP项目上被集中体现。

那么,PPP项目中稳定的现金流应该来自哪里,如何缓解现金流压力?记者对此进行了采访。

现金流压力大成“国进民退”重要原因

PPP项目体量较大,需要垫资,而民企融资困难,参与度低

随着大量PPP项目上马,据大岳咨询总经理金永祥介绍,之前现金流良好的一批PPP项目大多已“名花有主”,目前推动的PPP项目现金流压力都比较大。无论公共产品、公共服务,还是基础设施建设等项目都存在现金流紧张的问题。

“PPP项目一般体量比较大,建设期需要企业垫资,而现金流问题主要由企业来考虑。” 环境规划院环境PPP中心主任逯元堂认为。不少业内人士认为,在这样的情况下,PPP项目更有利于国企参与,因为国企相对资金雄厚,承担风险的能力也更强一些。

“‘国进民退’并不是PPP模式引起的,但随着近两年来PPP项目大量涌现,这一问题突显出来。”广州天则趋于发展研究中心主任赵旭说。

一方面,地方政府在选择合作企业时,一定会有限考虑资本更加雄厚、融资更加容易的国企。目前,已经有不少大型国企以平台公司的模式进入PPP领域。

对此,E20研究院执行院长薛涛介绍说,从现在的情况来看,国企本身形成了另外一种投资平台,同时可以集成技术、运营等方面为一体,在与地方政府接触时更有优势。

另一方面,民营企业融资困难,造成项目中现金流压力大,承担的风险也相对较大。逯元堂认为,这导致有些企业由于融资压力无法参与PPP项目,而融资能力强或者资金实力雄厚的企业更有机会。

同时,“我国公共服务、产品的价格体系没有理顺,不少PPP项目不是全成本计算体系,这给PPP社会资本方带来很大风险。”薛涛认为。这也被认为是PPP项目中“国进民退”现象出现的原因之一。

那么,民营企业是不是完全失去了参与PPP项目的机会?其实不然,薛涛介绍说,目前的PPP项目中,民营企业或中小企业可以选择资产变现性较好的项目投资,比如环境监测、垃圾收运、河道治理中的可移动装置等,或许可以通过融资租赁等方式转移风险。

此外,也有不少民营企业与国企展开合作参与PPP项目。比如,大型国企取得一个项目后,搭建好平台,在某个缓解的设备、技术等方面与具有特色的民营企业或中小企业合作。

而赵旭认为,本来PPP是鼓励民间资本,对民间资本开放,现在出现国企成本比民企低、“国进民退”的现象。要从根本上解决这一问题,预示着下一步改革的重点也应该从这一方面入手。

稳定的现金流可能来自哪里?

建立合理的价格机制,覆盖项目全生命周期,使项目具备可投资性

“PPP项目现金流主要来自3个方面:财政收入、开发性资源、使用者付费。“金永祥介绍说,目前地方政府财政收入压力较大,这方面缓解现金流压力的空间较小。发改部门比较偏重通过开发性资源解决问题,但有的项目资源有限,开发收益可能也无法补贴紧缺的现金流。

而在使用者付费方面,重庆市发改委副巡视员、重庆世界银行贷款项目办公室主任周林军此前公开表示,我国目前没有形成完全的市场化价格机制,公共产品和服务的价格不能完全由市场决定。

“以城市水务行业为例,如果要实现经营性收费,相关价格必须与PPP项目成本挂钩,用价格反映出成本的消耗。但目前绝大部分城市没有实行这样的机制,这就容易对PPP项目现金流造成影响。”他说。

对此,业内人士表示,城市公共服务PPP项目价格机制设计遵循的主要原则之一,就是应在保证公共利益的同时保证PPP项目公司有合理的收益和适当的风险。因此,PPP项目价格机制不合理,可能导致社会资本持观望态度,不敢进入PPP领域。

金永祥也认为,长远来看,PPP能否顺利推进,不在于立法,而在于包括费价、税价在内的一系列改革。“一些PPP项目如地下管廊和海绵城市,要探索建立合理收费机制,还有一些项目如城市供水等要建立价格调整机制。”

而从现金流的时效来看,稳定的现金流还要覆盖PPP项目全生命周期。以环保类PPP中的黑臭河道治理为例,不仅前期建设需要稳定的资金,后期的运营直接影响前期建设的基础设施能否发挥作用,以及水质能否持续稳定达标。而如果一个项目有10年的周期,一般存在3年的建设期,这中间可能无法产生收益。同时,项目较长的运营周期内,需要更稳定持续的现金流来保障运营。

因此,赵旭认为,环保类PPP项目的现金流不仅要覆盖前期建设,更要重视后期运营。如果在自然状态下,项目现金流不足,那么政府等参与部门就要积极进行项目设计,保障现金流全面覆盖建设成本和运营,并产生一定收益。

“构建有效的现金流,可以帮助理清政府和社会资本的权责,解决公共项目的非经营性和企业盈利目标间的矛盾,使项目具备可投资性。”他说。

资金压力还有哪些缓解手段?

开展绿色金融,推行税收优惠政策,探索商业模式

除了要理顺价格机制的构造和监管,缓解企业现金流压力还有哪些解决措施?逯元堂提出,应发展绿色金融,重点解决中小企业融资问题。

据了解,目前,国家开发银行和农业发展银行发行的专向金融债,成为拉动地方基建投资的新工具。有媒体报道,这批用于补充地方建设项目资本金的专项建设债券的规模,国开行约为2000亿元,农发行为1000亿元,总规模为3000亿元。

虽然专项金融债有利于改善上述问题,但目前多作为资本金参与到项目建设中。金永祥建议,专向金融债作为项目补贴持续投入,这样有助于保证现金流的持续稳定,有利于PPP项目的增加。

记者了解到,财政部一直在推动解决PPP现存资金等问题,近日一项重要政策——《关于支持政府和社会资本合作(PPP)模式的税收优惠政策的建议》进入了征求意见阶段,其中明确了现行税收政策体系给予PPP项目的大量优惠政策。

比如,在公共领域PPP项目已经存在的税收优惠政策包括:对公共基础设施和环境保护、节能节水项目所得给予“三免三减半”企业所得税优惠政策;对环境保护、节能节水、安全生产等专用设备给予投资抵免企业所得税优惠;对垃圾处理、污水处理等资源综合利用企业给予增值税即征即退优惠政策等。

对此,金永祥表示,税收优惠政策的落实肯定有助于改善项目现金流状况,但重要的一点是政府购买服务或者可行性缺口补贴时,政府付费的部分是否要上税。“如果交了增值税再交所得税,相当于加剧了地方政府的负担,等于地方政府补贴了中央政府。”他说。

此外,探索新的合理的商业模式,也将帮助缓解PPP项目中的现金流压力。赵旭提出,项目打包已经是常用方式。横向区域内类似项目的打包,如一个地区的污水处理厂打包起来产生了规模效益,就有了更大收益。增量和存量项目打包,运营一个项目的同时新建另一个项目,存量项目的收益将补贴新建项目的现金流。

“项目与资源捆绑,也是一个好办法。”赵旭说,他们正在内蒙古的一个湿地公园生态修复案例中探索这一方法,由于当地政府缺乏资金,PPP项目公司承担修复资金,湿地公园修复完成的部分,可由公司进行旅游经营。

(原标题:别让资金压力制约PPP发展)

编辑:叶馨

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