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环境公益诉讼案数量偏少 与环保事件频发不相称

时间:2014-04-08 13:25

来源:法制日报

作者:刘百军 徐向良

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新修订的民事诉讼法虽然对环境民事公益诉讼作出了规定,但对受理标准、诉讼主体资格、审查与裁判范围、诉讼费用负担、公益损害赔偿等一系列问题在立法和司法解释上还没有作出具体规定,使得法院在司法实践中难以操作。

应加快制定环境公益诉讼的程序法,加快完善国家层面的环境公益诉讼制度,用法律和制度来破解当前环境公益诉讼案件在司法实践中面临的各种困境。

今年3月,云南省昆明市中级人民法院评选出2013年度11例精品案例,其中一起“宜良县国土资源局起诉、宜良县人民检察院支持起诉顾海森、杨晓红环境污染责任纠纷案”引人注目,这是昆明市中院环保法庭成立以来审理的为数不多的环境公益诉讼案件之一。

为推进昆明“一湖两江”流域水环境治理,推动昆明生态文明建设,探索环境公益诉讼,昆明市中院于2008年12月成立了环境保护审判庭,把原来分散的环境案件集中到环保审判庭审判。6年来,该院环保庭虽然审理了较大数量的环境案件,但所受理的环境公益诉讼案件为6件,年均仅1件。环境公益诉讼为什么会存在“等米下锅”的现象?《法制日报》记者对此进行了深入采访。

设环保法庭加大司法保护力度

记者从昆明市中院环保法庭了解到,该庭从成立至2014年3月20日,共受理各类涉环保案件128件,为当地环保作出了较大贡献。2010年12月13日,昆明市中院环保法庭审理了云南首例环保公益诉讼案件。

2008年以来,昆明市中院先后制定了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》等一系列审理环保刑事、民事案件的规范性文件。为了改变环境司法权分散行使的状况,昆明市中院环保法庭成立后,实行涉环保民事、刑事、行政审判及执行工作“四合一”的审执模式,集中审理涉及环境保护的一、二审刑事、民事和行政案件,并负责执行环境公益诉讼案件。在昆明市中院和环保庭的推动下,2010年10月25日,昆明市政府公布了《昆明市环境公益诉讼救济资金管理暂行办法》,这在全国尚属首创。

2011年11月11日,昆明市中院与昆明市人民检察院、市公安局联合制定了《关于办理环境保护刑事案件实行集中管辖的意见(试行)》,把昆明市涉及环保的刑事案件集中由盘龙区、安宁市、寻甸县、宜良县、石林县五家基层法院管辖。

“实行集中管辖,一方面推动了基层环保法庭的建设,另一方面也加大了环境刑事司法保护力度,避免地方政府干扰,提高办案质量和效率,解决环保刑事案件总量不多、分布不均、执法尺度不统一等问题。”昆明市中院环保法庭庭长王向红说。

环保事件频发公益诉讼偏少

“经过探索和实践,我们虽在环境公益诉讼方面取得了一些突破,但环境公益诉讼仍面临着许多现实困境,亟待制度破题。昆明市中院6年审理6件环境公益诉讼案件虽然已在全国法院名列前茅,但这一现状与环境遭受严重污染、破坏,环保事件频发的现状极不相称。”昆明市中院副院长袁学红说。

记者注意到,昆明市中院环保法庭成立至今,仅受理环境公益诉讼案件6件,年均仅1件。

王向红认为,环境公益诉讼案件收案数量偏少,并不意味着涉及环保问题的违法行为少。环境公益诉讼案件收案数量偏少的主要原因在于:行政机关、环保组织提起诉讼的案件少;一些行政机关还是习惯于用行政执法手段处理环境违法行为,不愿意提起诉讼;环境违法案件的证据收集难,取证费、鉴定费较高,民间环保组织难以承受;群众环保意识还不强,虽然有的群众有环保意识,却欠缺相关法律专业知识和诉讼能力等。

针对当前环境民事公益诉讼制度不健全等问题,昆明市中院也进行了探索与创新。2010年10月,该院与昆明市检察院联合出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》,针对公益诉讼的受理范围、公益诉讼人、证据运用等方面作了详细规定。

另据介绍,环境公益诉讼成本如何解决、诉讼利益归属问题等也是目前的制度空白。

为探索解决上述问题,昆明市环保局和昆明市中院等相关部门,联合设立了“昆明市环保诉讼救济专项资金”。资金主要用于:环境公益诉讼单位或组织诉讼成本、恢复被破坏的生态环境或进行替代性修复。基金的来源一部分由政府投入,其余的来自环保案件判决款、被告人自愿缴纳的赔偿金及社会捐助。

2010年,戴某等6人在安宁市下元良村委会小菁口村民小组落水洞非法采矿,不仅造成国家44.3512万元的矿产资源损失,而且涉嫌非法采矿犯罪。在给予刑事处罚后,安宁市国土资源局以公益诉讼人身份起诉6名被告。经昆明市中院调解,各方当事人达成协议,由6名被告向“昆明市环境公益诉讼救济专项资金”专户支付赔偿金44万余元。因被破坏的山林难以修复,这笔资金被用于安宁水源保护区内的生态修复。

“这叫替代性修复,是昆明市中院探索环境公益诉讼目的实现的一种思路。”王向红说。

“开展环境民事公益诉讼的根本目的在于救济受到侵害的‘公众环境权’,最终实现对被污染、破坏环境的生态修复。替代性修复和对植被无法修复的环境采取异地补植的生态修复方式,有效保障环境公益诉讼目的的实现。”袁学红说。

完善制度出台公益诉讼程序法

我国目前正处于环境污染的高发期,尽管国家为治理环境污染出台了一系列措施与制度,但我国的生态环境仍在恶化,特别是水体污染已经发展到“谈水色变”的程度。如何创新我国环境司法保护机制,已成为亟待解决的实践问题。

当前,有一种意见认为,既然环境公益诉讼维护的是环境公共利益,就应当放开环保公益诉讼的主体资格,人人都可以起诉侵害环境的违法行为。对此,袁学红表示,“诉讼主体资格的放宽,并不等于是对环境公益诉讼的促进”。

“新修订的民事诉讼法虽然对环境民事公益诉讼作出了规定,但对受理标准、诉讼主体资格、审查与裁判范围、诉讼费用负担、公益损害赔偿等一系列问题在立法和司法解释上还没有作出具体规定,使得法院在司法实践中难以操作。虽然新修订的民事诉讼法为环境公益诉讼打开了一个口子,但在具体实践中却无法找到更多指导性的法律或制度。”袁学红说。

王向红告诉记者,昆明市中院环保法庭的许多工作目前还处于“摸着石头过河”的阶段。环保法庭除了承担涉环保案件审理任务外,还积极参加国家、省、市有关部门组织的环保司法调研和理论研讨。

“希望我们的环境公益诉讼实践,能够对健全相关法律法规起到一定促进作用。”王向红说。

“我们公开审理环境诉讼案件,大张旗鼓地宣传环境公益诉讼,就是为了呼吁全社会都能够拿起法律武器,来捍卫我们共同享有的环境权利。希望从国家立法的层面上有一个保障,加快制定环境公益诉讼的程序法,加快完善国家层面的环境公益诉讼制度,用法律和制度来破解当前环境公益诉讼案件在司法实践中面临的各种困境。”袁学红说。


编辑:李晓佳

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