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全国人大常委会审议环境保护法草案

时间:2013-07-01 13:21

来源:中国环境报

作者:郭薇

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6月27日,十二届全国人大常委会第三次会议对《环境保护法修正案(草案)》(以下简称“《草案》”)进行了分组审议。代表委员们普遍认为,《草案》与上一部《环境保护法》比有很多调整、有很多新的东西,特别是有些新的理念,比如提出保护优先、预防为主、综合治理、公众参与,污染者承担的原则,各级人民政府应当对本行政区的环境负责,这都是很好的内容。同时,代表委员们也对《草案》提出了修改意见。


  环境的定义应补充完善

李景田委员说,建议《草案》第二条对环境的定义再做相应的补充和完善。环境的定义从1989年一直沿用至今,建议根据形势的发展纳入一些没有纳入的环境要素,如增加生物多样性保护、生物安全、光污染、电磁辐射污染等。

李景田委员说,《草案》第二十四条首次在环保法中确定建立健全生态保护补偿机制,这是一个重大的进步,也是此次修改的一大亮点,但是如何建立健全生态保护补偿机制,目前仅仅这一句话还不够,缺乏可操作性,实际执行也比较难。建议逐步完善和充实这方面的内容,也可以借鉴“十二五”规划纲要中关于生态补偿机制的规定,比如,按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则,加快建立生态补偿机制,加快对重点生态区实施均衡性保护制度,研究设立国家生态补偿基金,推行资源型企业可持续发展准备金制度,鼓励引导和探索实施下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区的生态补偿,积极探索市场化生态补偿机制,加快制定实施生态补偿条例等。


  “保护优先、预防为主”具体体现在哪?

陈吉宁委员说,环境保护坚持“保护优先、预防为主”,这是非常重要的原则,可是在《草案》里,看不到究竟哪一条体现了保护优先,哪一条体现了预防为主,虽然有了原则,但是看不到具体内容。再比如环境影响评价,《草案》中规划环评和项目环评都有,这是根据《环境影响评价法》新增加的项目,环境影响评价现在的问题表现在两个方面,一是环评之后不按要求做,二是环评本身粗制滥造,不按照规范做,这部分责任怎么追究,有没有追溯责任的内容在里面,这没有说清楚。还有怎么定义“不得开工建设”?典型的例子是几年前三峡上游建设大量的水电站,大都没有进行环评,但是大量工作已经开展了,当时的借口是这些设施做了开工准备工作,由于法律上没有约束,造成事实上的开工,造成最后不得不批。

陈吉宁委员提出,对污染排放企业,第三十六条规定“可以责令限制排放或者停产整治”,这个处罚太轻了,抓到违规排放之后最多是停产,没有其他处罚,对责任者几乎没有什么损失。第三十一条规定,在发生环境风险的时候,企事业单位必须采取措施向当地单位和居民通报,这里存在地方政府要不要向上级政府通报的问题。如松花江等污染事件,基本上是地方政府瞒报、不报。用法律应对污染事件,特别是跨境污染,应规定地方政府也要上报,不能只是企事业单位的责任。

陈吉宁委员指出,第五十条规定,暗管、渗井、渗坑、高压灌注,构成犯罪的追究刑事责任。最近,《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》通过了。什么叫构成犯罪?造成一个人死亡或者三个人死亡,这是按照人的死亡来界定是否犯罪,这个解释有大问题。大多数环境污染事件带来的都不是直接人员死亡,这个犯罪界定根本不是针对环境问题,环境问题带来的是对环境本身造成的重大危害,需要有巨大的投入来修复危害,污染对人体健康带来的危害是长期、隐蔽的,不是直接的。如果污染事件、污染物排放的后果,按照死几个人来界定是否犯罪的话,那么现在大量的污染事故都不能算犯罪,但带来了巨大的环境损失和长期的健康危害。如果这种危害不算犯罪,就没法处罚了。

陈吉宁委员说,第五十五条规定了环境的赔偿时效,以前是3年,《草案》仍然规定3年,但大量的环境污染是长期的,有的需要10年甚至更长的时间,健康损害才出现。如果只是3年的时效,长期污染排放的问题就无法起诉,这怎么解决?


  应高度重视地下水水源保护问题

买买提明·牙生委员说,要严格防止地下水污染。我们水源保护当中要重视地表水的污染,更加要重视地下水的污染。因为地下水一旦污染,治理起来是非常难的。现在污染地下水的来源很多,包括石油开发、天然气开发等,在开发过程中要适当灌注水,如果对地下水水源保护不当,可能会造成对地下水严重污染,这种地下水的严重污染就像人得了癌症一样,所以应该高度重视地下水污染的防治。我建议地下水水源保护的问题在《环境保护法》修改过程中要引起足够的重视。

买买提明·牙生委员说,对农业面源污染,《草案》中已经有了很大篇幅的规定,但是我觉得力度不够。《草案》所提出的是“各级人民政府及其农业等有关部门和机构应当指导农业生产者科学种植和养殖,合理使用肥料、农药及处置农业废弃物等,防止农业源污染环境。”从整个农业污染的现实看,仅仅有“指导”是不够的。现在农业面源污染很严重,包括农药污染、塑料地膜污染、化肥污染,而且污染面积越来越大。这次修改过程中把第四十一条提出来非常好,但力度不够,应该强化。


  环境刑事犯罪在处罚上应有明确规定

候义斌委员说,在修订过程当中要体现法律作用,应该在《环境保护法》的修订中明确以下3方面规定。一是针对环境保护,无论是政府、企业,还是社会的方方面面,应该做什么工作;二是针对环境问题,应该禁止做什么;三是如果违反了本法规定,应该承担什么法律责任。如果我们这次修订的《环境保护法》完善了这3方面内容,对于解决当前环境保护问题是十分重要的。《草案》关于本法规定的第二方面即禁止做哪些,以及第三方面即承担的法律责任方面还是不够的,希望我们通过这次修改,加强第二、第三方面的规定。

候义斌委员指出,这次在《草案》中把环境保护的问题和《刑法》、犯罪做了关联。在第五十条规定,“企业事业单位和其他生产经营者通过暗管、渗井、渗坑、高压灌注或者以其他逃避监管的方式排放污染物,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十条的规定予以处罚。”针对这一条,我查了《刑法》和《治安管理处罚法》,认为这之间的衔接是不够的。有关环境保护中构成刑事犯罪的,在《刑法》当中不可能有很具体的规定,所以在本法中应该在处罚上作非常明细的规定。如果《环境保护法》没有明细的规定,《刑法》也没有相应的规定,我们对相应的环境犯罪,构成刑事犯罪的行为,或者符合治安处罚的问题在实际操作中都是非常难执行的,我建议加强对这些条款的修改。


  加强可操作性,减少号召性内容

杨邦杰委员说,现在全国人民非常关注环境问题,例如:南方镉大米,还有重金属污染土地种植蔬菜,使南方的农产品都受到影响。最近我在宁夏作调查,看到香港的蔬菜基地都移到宁夏了。如果南方土壤的污染不解决、不治理的话,后果是不可想象的。

杨邦杰委员说,法律修改一次不容易,要从国家的高度争取解决当前环境的重大问题。比如第四十一条,针对当前农业问题、农村问题、农业部门问题,写了很多号召性的内容,如应当采取有效措施,应当在财政预算中安排资金,解决历史遗留问题等,这些都是号召性的内容,建议通过这次修法把一些落实不了的问题落实下来,加强可操作性。毕竟环境问题是要操作的,而不是议论性和号召性的文件。 

  明晰产权以避免“公地悲剧”

郑功成委员说,明晰产权应纳入本法范围,因为环境保护与产权制度有直接关系,产权不清晰,易致环境污染。比如城市中的湖泊没有明确的产权归属,大家会往湖里排污水,再比如草地没有明确的产权归属地,将导致过度放牧,最终破坏了草原,这种现象就是所谓的“公地悲剧”。如果产权明晰了,就有权利主张人,环境保护责任就容易落实。这一点体现不够或者基本上没涉及到。

郑功成委员提出,第十七条中作为鼓励性措施规定,把“搬迁”也放在里面,这不妥当,不能让污染源一搬了之,因为搬迁并不改变污染的实质,有时甚至带来更严重的污染。我们不能鼓励城市里污染的企业搬到农村,发达地区的污染源搬到欠发达地区。因此,值得鼓励的还是依靠科技进步减少污染,使实质性的污染减轻、减少,一定要避免污染由城市向乡村转移,由发达地区向欠发达地区转移。

郑功成委员表示,对于主管部门的作为与不作为,法律可能还要更清晰一点。即要赋予足够的权力,也要有更明确的行政责任追究。如五十七条第(五)项,伪造或指使伪造监测数据的就不能仅给予行政处分了事,而应是划入刑事犯罪的问题。因此,这一条能否再分一个层次,对此规定应该更加明确、具体、严格一些。


  法律条款和执法应更严

胡润泽代表说,为什么我们现在的环境保护、食品、药品方面不停出问题,主要因为我们在执法上、在法律条款设置上、在“严”字上还是不够。

胡润泽代表说,《草案》总体看来比过去有了很大的进步,但是在“严”字上还需要再加强,否则法律是否可以在短时间内生效还是值得探讨的问题。因为大家都讲了,现在的环境问题是相当严重的。

胡润泽代表建议,一是要把环境摆上更加突出的战略位置,与经济社会发展统筹考虑、统一规划、同时部署。二是建立健全环境保护的责任制和严格的问责制,真正把地方政府对环境质量的责任落到实处。三是把环境要求全面用于经济社会发展的政策,形成有利于环境保护的政策氛围。四是大力开展环境宣传教育,提高全民环境意识,完善环境保护的领导体系、组织体系,动员社会力量形成保护环境的合力。五是加强环境保护的法制建设,全面提高环境执法水平,真正把环境保护工作纳入法制化的轨道。


  多讲公民环境权,而不仅是环境义务

孙宪忠代表说,环保法学者认为,立法应当讲公民的环境权,而不能讲公民的环境义务。从法律科学角度讲,义务必然伴随着责任。不履行义务,就必然伴随着法律的强制性后果,就是法律责任。公民如果不履行义务,或者是违反了这个义务,怎么去追究法律责任?怎么确定法律责任?这实际上也是不可能的。这个条文的规定,在法律上首先造成了流于政治口号的嫌疑,不太像法律上的行为规范或者是裁判规范,更多的像一个口号。

孙宪忠代表说,另外,我希望以后的立法,如果属于国内法方面的,尽量不要用“公民”的概念,因为“公民”是涉及到国籍,用在环保法这样的国内法易生歧意。举一个简单的例子来说,如果说公民要承担环境保护的义务,那么居住在中国的外国人不是我国公民,他们对我国有没有保护环境的义务?他们在我国居住很多年,而且人数很多,如强调公民就不包括他们。从这个角度来看,在这里使用“公民”这个词,不太妥当。从立法的角度看,涉及国际法的可以用“公民”概念,但是涉及到国内法,尽量不要用“公民”这个概念。

孙宪忠代表提出,第五条强调“污染者担责”,没有考虑到生态破坏的问题。如果立法只是强调污染者承担责任,但是破坏生态的人就不算是污染者,那么破坏生态的人要不要承担责任?当然要承担。另外,这次修正案强调的政府责任的问题,担责者范围就更宽了。现在只是谈到污染者承担责任,生态保护的责任没有谈到,还有政府包庇的责任也没有谈到,这在立法宣传或者是立法研究上,就显得有点不周严。


  农村环保要加强队伍建设和资金保障

李登海委员说,《草案》增加了农村环保方面的内容,这是非常必要的。目前,农村污染非常严重,而且污染源多,许多地方形成了垃圾包围村庄的局面。农村的主要污染源包括以下几种:一是生活垃圾,二是农村建设所形成的建筑垃圾;三是农药污染,现在特别是在黄淮海区和南方使用农药的非常多,对蔬菜、水果、人畜和作物等有严重影响;四是除草剂污染越来越值得重视,应该引起国家和地方有关部门,特别是环保部门高度重视;五是农村养殖的粪便污染严重,养猪、养鸡的粪便污染确实需要整治。

李登海委员认为,除了增加农村环境保护的规定外,还应该在环保法中明确法律责任,明确县级干部谁来抓、乡镇干部谁来抓、村里的干部谁来抓。目前的新农村建设,在环保问题上没有责任制是落实不下去的。应该像市长抓米袋子、市长抓菜篮子这样来明确县、乡镇、村的责任。

李登海委员指出,在农村环保队伍建设和费用资金保障方面,应该引起重视,应在法中加以明确。村里要有专人负责,一般一个村庄要有1-3个专业人员来进行管理就可以了,在专业队伍建设方面,从乡镇到村里都要有专人负责。另外,还要有环保所必要的设备,要有掩埋场地或者处理的相关方式。再则,在费用方面,农村的环保人员的钱从哪里出,是否列入县级财政,有条件的富裕村庄可以自主出钱,没有条件的村庄,县里是否要给予补助,要建议考虑队伍建设和资金、费用的保障问题。


  将环保前置审批制度改为承诺制

包克辛委员说,中国是前置审批最多的国家之一,环保管理也是如此,《草案》又加重了前置审批。实践证明,前置审批过繁,不仅造成大量权力“寻租”,而且严重影响效率和效益,也解决不了“违法成本低、守法成本高”的问题。实际上,被治的恰恰是想守法的企业,而且加大了守法企业和不守法企业在投入和运行成本上的差距。因此,建议借鉴发达国家的管理模式,将环保的前置审批制度改为承诺制。同时,严格企业、环境监管和各级政府的责任,按排放标准和企业的承诺进行严格监管、严厉处罚。

包克辛委员认为,按照这个理念,一是要修改《草案》涉及前置审批的各个条款,比如第十五条、第三十二条到第三十五条、第五十二条等。二是在法律责任部分应明确规定,对有承诺也有排放治理能力却超标准排放的企业必须重罚,现在罚得太轻。对不具备排放达标治理能力的必须停业整改,这就不是罚款的问题了。这点应该由监管部门直接执法。《草案》规定要报某一级政府批准,这一批准执法就无法执行了,企业就停不了了。另外,第五十七条是规定监管机构的责任,我认为力度不够。监管机构对辖区排放总量也应该承担经济、法律责任,只有感到肩上的责任才能严格执法。

包克辛委员说,第三十四到第三十六条,这几条针对的是排放标准和排放总量控制指标之间的矛盾。我觉得现在的写法没把这两个指标的性质写清楚。排放标准是针对企业的,一般是由法律和法规规定公布的。排放总量控制指标是对地方政府的,不是对企业的,一般是由部门文件下达的。由于一定区域内企业比较多,如果都达标排放,但仍难以实现总量控制指标,可采用行政办法限制企业。我觉得这样欠妥,从法理上讲不通,从责任上分不清。出现这种情况,应该是政府要有预见,及时修订排放标准去解决。比如北京汽车管理,由于排放总量太大,就提高尾气排放标准。企业应该遵循的是排放标准,政府管理的是总量指标。


  跨区域问题应该有跨区域协调机制

洪毅委员说,《草案》明确了地方各级人民政府应该对本区域的环境质量负责,这很好,但是跨区域的问题没有考虑。跨区域的问题,跨省市的问题,要国家来管。国家层面应该在经济发展较快、人口较密集、对社会影响较大的地方,建立监测点或者协调机制。比如北京污染治理不仅是北京地区的问题,包括周边地区,再比如长三角、珠三角也都有跨区域的问题,应该需要有跨区域的协调机制。

洪毅委员提出,第五十四条关于环境侵权的责任规定过于原则、简单,没有明确环境污染损害的类型,也没有赔偿办法。这像上一部法律一样,容易形成不好操作、形同虚设的局面。希望这次修法要将能够明确的内容尽量明确,我们现在已经有的案例,已经有的判例,能够提炼出有针对性、普遍性的问题,应该明确起来。洪

洪毅委员说,关于延长诉讼时效的问题。《草案》规定对环境污染造成危害只用3年时间来提起诉讼,这不利于国家的长远环境治理和生态文明建设。如果仅仅是3年,就可能造成污染短期行为,认为3年不出事就过去了。不仅是3年这个时限太短,我认为按民法通则的20年都短,环境责任应该是长期追究的。 

 

编辑:李晓佳

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