特许经营权杂感

　　这个办法给城市公用事业市场化提供了新的市场框架的指导性意见，给地方政府以更具体的指导。中国城市公用事业市场化迈出了新的步子。但是，中国城市公用事业市场化的操作层面在地方政府。中央政府只能提供指导原则和粗框架，不应该也不可能提供实施的操作框架。地方政府必须根据这个粗框架，结合本地实际，结合各行业特点，制定实施性操作办法，其工作量还非常大。因此不能将建设部颁布的这个办法看成拿来就能用、自己不需费力气的万用药方，它更应被看成是一个指导性意见，需要自己花力气具体化。
　　有评论正是从这个角度批评这个管理办法的。笔者不赞成这种批评。城市管理的事权在地方政府。一个城市公共交通的特许经营权制度与水业的特许经营权制度，就可能很不相同。东部城市的水业特许经营权制度与西部城市的水业特许经营权制度，也可能很不相同。不同是城市的个性决定的。建设部怎么可以去具体规定每个城市该怎么做呢？因此，只能提出一个指导性原则，确立一个办法对全国各地特许经营权制度实施统一的管理。
　　建设部的管理办法，给地方政府留下很大的操作空间。例如关键性的七、八、九条中各款规定的具体化，都留给了地方政府。供水、供气、公交、供热、污水处理等行业各有自身特点，具体化条款很难同一，可能需要各自制定实施办法。
这个办法的最大特点，是规定了特许经营制度必须包含的内容。但这些内容的具体尺度则留给了地方政府。这些具体尺度，还将随着时间的变化而变化。留给地方政府是合理的。
　　实施特许经营制度，决定了政府要更多地剥夺企业的自由。但特许与自由是一对矛盾。企业如果没有基本的自由，企业就死了，或者根本就不愿意进入这个市场了。但企业自由太多，又将同公共利益产生矛盾。恰当地平衡两者之间的关系，是特许经营制度的灵魂。我国水业已经有三、四年市场化改革的实践，应该说为找到平衡点积累了比较丰富的经验。
该办法第九条（四）款"设施的权属与处置"，将受到政府的限制。有评论认为这是对私有产权的侵犯。笔者不同意这种看法。在城市公用事业中，产权的处置必须受到限制，这是公共物品领域与非公共物品领域的一个重要区别。以水业为例，城市水厂或污水处理场的所有者，如果可以象一家皮鞋厂那样，可以在不给当地政府打招呼的情况下，任意处置他的产业，那公共利益还有什么保障？政府掌握的尺度应该是：有处置产权的自由，但又不太自由；既保护所有者的财产权，又保护公共利益。具体执行起来，要完全照顾这两个方面，需要较高的管理技巧。
　　笔者认为，建设部的管理办法，规定产权的处置要接受当地政府的某种约束，并规定当公共利益受到危害或可能受到危害时，当地政府可以对公用设施进行接管或指定接管，是完全应该的，是非常必要的。这就是对企业自由的限制。当然，这种限制不应当扩展到对企业财产权的侵犯，或者事实上的侵犯。具体尺度和操作办法，建设部都留给了地方政府。这里只给出了原则。
　　公共产品和服务的价格，是城市公用事业特许经营制度中的另一个重要问题。价格由政府掌握，这是公共物品市场与非公共物品市场的又一重大区别。建设部的办法也只给出了原则性规定。
　　笔者没有参与这个办法的讨论，对这个办法出台的意图、背景都不了解。刚刚看到这个办法，还来不及仔细学习、研究。但有一点需要指出，特许经营制度在世界各国，种类很多，远非一个版本，对市场化的规范也不是都使用特许经营制度，听说美国就不大用此办法。中国颁布特许经营制度，不是市场化改革的句号，而是城市公用事业市场化改革进入一个新阶段的标志。各地方政府依据这个管理办法，制定当地的具体化的特许经营制度，将进一步完善和发展这个办法，推动城市公用事业市场化改革的进程。中国城市公用事业市场化改革有可能出现百花齐放的局面。

（李仕林　《水业投资资讯》特约评论员）