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【快评】地方债狂奔,方向在哪里

时间:2018-11-12 09:53

作者:薛涛

如果看文章表面来推断,偿债高峰的2021-23年,靠可预期的地方财政收入增加应该不可能能解决问题,财政部是否会学习美国,到时候发行15年以上的市政债再次来置换?

地方融资冲动和合理公益投入之间的平衡点至今无法把控,土地收入切换到地方财政收入可持续模式至今无可见的进展,粗放的金融系统升级至今无可见的路径,当前央地分配是否真的不合理其实也没个定论……

总的基调肯定是广泛控制和定点放水相结合,所以指望PPP规范后的可用性付费PFI模式在春风下再次大放水到前三年的规模是根本不可能的,何况92号文后企业和金融机构对此类项目的谨慎态度,还是好好挖掘运营类PPP的精细空间吧……

这个模式算中央集权管控模式的融资平台,这是三年来央地关系各类改革的大趋势,环保如此融资如此官宣也如此...

——E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长薛涛

地方债狂奔,方向在哪里

文章来源:金信融息 清控伟仕咨询

财新网专栏作家 欧阳辉 特约作者 叶冬艳

仅在8月31日当天,浙江、湖北等省份发行了1216亿元的地方政府债券。这还不是今年地方债发行量最大的一天。地方债在9月14日又发行了1184亿,而在9月21日的发行量更是高达1295亿。 截至9月底,地方债已累计发行3.8万亿。而按照年初设定的发行计划以及财政部要求,2018年全年的地方债发行量大约4万亿。

地方政府发行债券的主要用途是偿还旧债和进行基础建设。似乎地方债已经在路上狂奔了,那么它的方向在哪里呢?

地方债的缘起

1992年8月,国务院发出了《关于实施新国民经济核算体系方案的通知》,标志着我国开始从以往的计划经济的物质平衡核算体系,正式转入适合市场经济的国民经济核算体系。这时候,GDP(国内生产总值)成了中国最为重要的经济指标,也成为了官员们政绩考核机制里最为核心的经济指标。

我国在90年代初推行了“分税制”改革。在“分税制”改革前,地方和中央的财税分配采取的是“大包干”,也就是中央就某省每年上缴多少税收定一个数额,缴足这个数额后,剩下的财税收入都归地方,多挣多得,少挣少得。“大包干”的好处是充分调动了地方发展经济的积极性,但也引起了两个问题:一是各省贫富不均,二是中央对地方经济控制力被削弱。“分税制”后,地方财权被收归中央,但是地方的事权并没有随之上移。通俗地说,就是“又想马儿跑,又想马儿不吃草。”

图表 1:地方财政收支及其在全国财政收支的占比

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从图表1我们可以很清晰地看出,地方财政在1993年是略有盈余的,从1994年开始,地方财政收入就跟不上地方财政支出的步伐了,且缺口越来越大。地方财政收入占全国财政收入的比例从1993年的78%陡然掉到了1994年的44%。从1994年开始,地方财政收入占比在50%左右、而地方财政支出占全国财政支出的比例在80%左右。相比于中央政府,地方政府是分更少的钱、做更多的事。

几乎就在“分税制”改革的同时,《中华人民共和国预算法》于1994年审议通过了。该法案明确要求,地方政府不能独立举债、财政收支上不能出现赤字。

地方要发展,官员要升迁。“要想富,先修路。” 很长一段时间的套路就是先搞基础建设再招商引资。要想自己有政绩,就得发展地方经济,就要搞基建和招商引资。但“分税制”改革以后,地方拿到的钱只够支付日常“柴米油盐”开支。没钱怎么办?一种办法是向中央要,也就是所谓的“跑部钱进”,每年中央对地方都有一定的税收返还和转移支付。但不是所有的地方政府都能要到足够的钱,特别是县一级政府。那就只有另外一种办法了,借钱花。

但是《预算法》又规定地方政府不能独立举债,既然不允许地方政府借钱,那么独立的公司借钱总可以吧?于是,地方政府通过成立各类城市投资公司、将其作为融资平台代替政府去借钱,从而弥补地方发展经济时的资金缺口。而负责提供借款的商业银行,对那些融资平台的“身家背景”是心知肚明,也很放心地把钱借给“不可能倒闭”的地方政府。

在这种情形下,地方财政的运作方式,简单来说就是把政府当成公司来经营。但这种经营方式又不是严格意义上的公司运营方式,因而会有不少问题,比如:(一)运作不透明。这些地方融资平台下的城投公司,严格意义上来说是政府下属的独立法人的公司,它的收支是不列入政府财政预算、不需要向地方人大报告的。这些平台名义上是属于全民所有,但基本没有民众监督。这些城投公司大多数又未上市,因而也没有上市公司的信息披露机制。(二)是独立法人但又不真正独立。这些平台公司在法律上属于独立法人。但公司的法人代表由政府任命,投资方向、资金流向都由地方党政机关指挥。地方融资平台很多成了地方政府的提款机。(三)不以盈利为目的、只求把盘子做大。地方主政者追求的是地方GDP的增长。而 GDP 的很大一部分由投资构成,投资又依赖于地方基础设施投资。这样,地方主政者的基建投资冲动是很难被抑制住的。

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