时间： 2017-06-12 14:59
来源： 经观要闻
作者： 杜涛
演变过程
刘经理的经历过程，其实就是财政对地方债的一个监管不断强化的过程，中国地方债务管理利用预算法和43号文建立地方债务管理的基本框架，43号文也就是《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》。
但是，刘经理认为43号文并未被地方政府严格执行，雷声大雨点小，出现了各种违规举债行为。50号文和87号文，对地方平台不合规的融资行为踩了刹车，但也担心地方政府为了经济增长，再踩油门。
财政部认为一些地方政府违法违规举债融资问题仍时有发生，部分金融机构对融资平台公司等国有企业提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺，部分政府和社会资本合作(PPP)项目、政府投资基金等存在不规范现象。这些行为违反了现行法律法规和制度规定，扰乱了市场秩序，积聚了财政金融风险。
2017年3月，审计署公布了2016年四季度对“三去一降一补”政策落实情况审计结果。在重大政策落实方面，审计结果发现，有地方政府违规承诺回购企业股权，变相新增政府性债务30亿元。还有人为调节政府性债务结构，将44.16亿元以财政资金偿还的债务纳入政府提供担保的债务。
2017年年初，地方违规举债处理的过程中，核查起源于审计署对2015年地方债务的审计报告，这份报告指出地方政府仍然存在违规或变相举债的问题。随后财政部专员办对地产债务问题进行核查，核查之后财政部要求地方政府进行整改，财政部再将整改内容上报。
2017年1月初，财政部致函内蒙古自治区、河南、重庆、四川等地方政府，要求依法问责部分县市违法违规举债、担保的行为;同时收到财政部函件的还有商务部和银监会，要依法处理个别企业和金融机构违法违规行为。财政部要求严肃问责，并按照《中华人民共和国预算法》的有关规定，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员予以处理。
财政部对87号文的解读中认为：一些地区违反政府采购法和国办发〔2013〕96号等文件规定,以政府购买服务名义变相举债融资，存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题，加剧了财政金融风险，不仅与党中央、国务院决策部署和预算法(2014年修订)精神不符，而且影响了经济财政健康、可持续发展。
在财政部不断地强化监管下，从地方政府的融资平台贷款，到地方政府与平台分割，到明股实债、伪PPP、各种产业基金等，地方政府实实在在上演了 “上有政策、下有对策”。
刘经理认为，50号文和87号文限制的是平台通过不合规的政府出函、政府购买服务等形式捆绑政府信用，并非否认平台对地方基建的作用和贡献。考虑到平台依然是地方基础设施建设的主体，所以50号文和87号文是对平台的去芜存菁和择优选择，壳公司逐渐消亡，而具有实际投资实体和管理经验的平台公司，会真正走上市场化的道路。考虑到平台公司在长期的基建中手握大量的优质资产，平台公司引入民营资本进行混合所有制改革，对民营资本吸引力更大，平台决策的效率和科学性也都会提高。
限制不合规融资，实质上是倒逼平台公司进行改革。
PPP的春天?
刘经理给经济观察报记者计算了一笔账，2016年全国完成基础设施投资11.88万亿元，其中地方政府专项债券1.17万亿元，PPP模式形成当年固定资产投资不超过8000亿元(签约额3.6万亿元)，合计不超过2万亿元。即基建缺口不低于8万亿元，这部分基建缺口的融资渠道，主要以政府平台为主。
刘经理认为，在地产投资受限的情况下，金融机构资金只能选择基建。但是PPP的期限和成本，和大部分中小银行和中小保险的期限和成本并不匹配，目前主要是排名居前的几大股份制银行和保险在参与PPP项目，大量城商行、农商行和中小保险公司，并没有参与到PPP项目中。城商行、农商行和中小保险公司的资金成本较高，期限较短，在过去，做了大量的政府平台业务。如果平台业务被限制，城商行和农商行以及中小保险公司受制于自身的成本和期限，就没有了参与基建的机会，财力较弱的地市和区县，也就没有了基建的充足资金来源。
那么PPP呢?薛涛认为PPP也难解负债冲动，公共服务价费研究迫在眉睫。
薛涛告诉经济观察报，87号文本身其实是对PPP的一种直接利好，然而不少主体却无法分辨，也体现了PPP这种相当复杂的事物，地方政府、金融机构乃至企业等各类主体其实有多大比例能够真正掌握?其次，细微处可以耐人寻味的是，也有人为此真心担心，是否从2014年43号文发端的这轮PPP大运动，也会有戛然而止的一天?
其次便是要搞明白PPP不是为了融资?薛涛认为，本轮PPP的发起时，未足够重视(或者是未来得及)对公共服务本身进行充分的顶层思考和设计，也未对特许经营10年的成果进行充分的分析和总结。以43号文为发端，将PPP的目标不光定位在对传统“公建公营”体系的一种“革命”，更是变成了在国际上罕见的对地方负债的一种辅助管理手段。那么，我们就不应该对此没有心理准备，就是我们的PPP，在落地中很多时候与其根本目的(提升公共服务供给效率)的目标发生背离，融资落地成为地方政府最首要的目标，工程利润成为某些社会资本最看重的目标，安全放贷成为金融机构最要命的目标。
在张经理看来，只有把期限拆短，PPP资产才能盘活。但是PPP的综合成本普遍在6%以下，做ABS，本身息差比较薄，优良资产的持有方，动力不足。除ABS外，如果有其他方式，可以把PPP资产盘活，PPP才能真正爆发。
编辑： 赵凡
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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