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杂谈PPP的物有所值

时间:2015-11-23 09:33

作者:王守清

最近几个PPP微信群就国内做PPP项目是否要做物有所值(Value for Money, 简记做VfM)评估讨论得很热烈。有一派观点是:不必做,因为缺乏数据、假设太多、评估方法不完善,目前所做的评估都是流于形式、自欺欺人的。另一派的观点是:必须做,关键是理念,从现在开始努力,逐步完善,否则后果很呵呵。

各方说的都有道理,因为都是屁股决定脑袋的事。我原来一直以为咨询(含律师)和学者是(或至少是追求)中立和独立的并为国家和百姓考虑,但经过中央力推PPP两年后我发现,国内的咨询很少能做到这样。因此,作为中立的学者,必须就物有所值多说几句,以免被不中立的人以讹传讹。如果下述有不当言论得罪了有关方,请一定多多包涵,我是对事不对人,而且即使对事,也不是对具体事(项目)。

物有所值评估流于形式的主因

我国物有所值评估流于形式不是物有所值理念的错,是物有所值评估方法不完善、是做物有所值评估的人(官员或其咨询)的错、是官员做项目的动机问题(管它值得不值得,政府现在没有钱,赶紧用PPP上项目)或其咨询是否专业和尽职的问题(不愿搜集和积累数据,或为了顺应官员意图,想尽快交差拿咨询费)。

如果动机不对,做物有所值评估只是为了通过PPP做项目,即使有再完善的物有所值评估方法和统计数据,不物有所值的项目也是可以通过物有所值评估的。就像过去那么多传统模式项目,不可行也可以做成可行的(过去叫可批性项目,现在叫可PPP项目,呵呵)。这样做PPP的结果,就有可能出现金总去年说的:咨询现在挣第一轮推广PPP的钱,过五六年再挣第二轮的钱(帮有关方出主意收拾烂摊子)。国际安永咨询公司今年初说的也许是有道理的:中国目前不具备大力推广PPP的主观和客观条件。所以,首先还是得有正确理念,做PPP必须物有所值;有正确理念才能正确动机。
物有所值评估基准数据的来源

缺乏统计数据是政府/行业协会和咨询公司的事,现在就要开始;VfM评估方法现在政府也已经有了草案但未正式公布执行,虽然不完善,但应该通过实践逐步完善。而且,完善评估方法也是政府/行业协会和咨询公司根据统计数据和评估实践的事,国内学术界拿不到真实数据(政府和企业能公布么?能公布真实数据么?呵呵),能出的力极少,但从理论(其实也没有什么理论,见后面)和方法论(其实也不复杂,见后面)。但如果推广PPP不强调物有所值,PPP的结果就会比传统政府投资模式差(不值得),就会出现类似于BT的结果(成本太高,而且造成巨额地方债),而且PPP不利后果的影响比BT更长远。因此,没有数据不是不追求物有所值的借口。

做物有所值评估目前不可能一步

强调物有所值,政府目前并没有强制要做VfM评估,也不是要求一步到位,是要求目前要有此理念;而且,物有所值评估有定性评估和定量评估之分,有个从定性为主逐步向定性定量平衡的过渡过程,并通过这个过程,不断积累数据和经验、逐步完善评估方法。有物有所值的理念和追求,再加上PPP项目的竞争性招标/谈判/磋商等,就能逐步提高PPP的物有所值。在目前开始推广阶段,一个项目是否用传统模式或PPP,至少应有个比较(哪怕是定性评估为主并辅以定量),不是默认项目就必须PPP的,至少让决策官员心中有数,不是为了做PPP而PPP,也知道值得不值得,即使那么值得,也知道差距有多少,以利于下次改进(现在很多基层官员告诉我,他们也不明白为什么某个项目,为什么领导一定要做PPP,因为按所提出的PPP方案,真的比传统模式贵很多,从常识上就知道不值得)。

如果对PPP的物有所值没有正确理解,就会如肖总所说的:物有所值定量评估当前的确存在困难,因为基准数据本身需要长期积累,但现在不朝正确方向努力,十几年后就会依然原地踏步。管理和体制的完善取决多方努力,但作方PPP领域的专业人士(特别是咨询和学者),更应在理念推广,数据挖掘和工具开发上勤勉实干,领导藐视专业人士不可怕,专业人士趋炎附势那是自己藐视自己。

咨询的不专业和不独立可能害人害己

现在很多咨询抱怨,咨询费太低。这当然有国人特别是官员不重视专业知识和经验等的原因,但应该也有咨询自身的原因。咨询不能提高和坚持自己的专业性和独立性,虽然拿到很多咨询项目,但最后就会变成咨询客户(官员或企业)的御用,只是帮助他们走完政府所需的PPP程序,并没有从专业上帮助他们,体现专业性和独立性,同时兼顾长远公平。客户。客户从心里并不尊重和重视咨询,怎么可能给适当咨询费?就像大家知道的国内监理行业(也算一种咨询),虽然起源于FIDIC的驻地工程师,但监理不能为业主起到真正的作用,先沦落为旁站质量监理,再后来就变成一个签字摆设(因为政府强制要求监理),造成业主给的监理费越来越低,越来越没有出色的专业人士愿意做监理。这样恶性循环,监理行业慢慢就衰落了。但我们似乎没有听说国外的FIDIC驻地工程师衰落了吧。
改善PPP物有所值评估的路径

因此,我很同意张总的建议:有效的管理系统=正确的理念(比如不是所有项目都适合及值得做PPP)+ 正确的方法(比如以定量为主的物有所值、财政可承受力及项目环境成熟度评估来识别筛选)+ 独立专业判断(比如领导不掺合专业论证,利益冲突的实施机构不主导两个评估论证)。

下面不再讨论国内PPP项目是否要做物有所值评估(那是政府该决定的事),只说说物有所值相关的事。

物有所值理念及其定量评估的简化解释

其实,国内外学术界没有像实务界那样把物有所值理念及评估想或做得那么复杂。物有所值,简化点说,就是比较提供同样质量/服务的同一个项目在同样的期限(特许期),用PPP做的单价(如1度电的电价、1立方米水的水价、1辆车1公里的高速公路通行费)是否比用政府传统模式贵太多(PPP更贵是必然的,因为有风险从政府转移给企业)。

政府传统模式是有审计的,在同地区同时期的同一个行业(如电、水、路),统计最终产品/服务的单价并不难,关键是看政府/行业机构和咨询是否想统计(现在环保行业统计得很好啊,如单方污水或垃圾处理费,政府招标这些PPP项目,主要就是看单价,这就是定量物有所值评估。我国污水或垃圾处理是民企参与最多的公共项目/服务行业,大家可以深思为什么?)。

当然,如果政府传统模式也是一本烂账(如李主任说的我国很多项目的可行性研究结果也是呵呵的,可行性研究其实就是可批性研究),做PPP物有所值评估的确没有什么意义,但强调物有所值理念还是很有必要的,简单地说,如果官员和咨询有职业道德,一个项目做PPP是否值得,定性上也得能说服自己啊。

唉,还是再说简单点吧。所谓物有所值,就像一个女孩想买某个款式的LV包,问了几个已经买了同款LV包的闺蜜:你们多少钱买的?如果答案是8000-9000元(类似于1度电3-4毛钱),她愿意花10000元买1个(类似于1度电5毛钱),当然可以,但她心里就会觉得亏了,或被骂傻帽,呵呵。

国际上的PPP阴谋论

国际上有几个教授(最有名之一是英国曼彻斯特大学刚退休的财政管理学女教授 Shoul)根据英国PPP项目统计结果(国外项目数据多数是公开的),对比政府传统模式后得出结论:大多数PPP项目并没有提高效率,成本比传统模式高(特别是项目小、政府不懂/其咨询也不专业时),对政府和百姓不利。

鉴于很多国家特别是发展中国家PPP应用结果的不理想,国际上甚至还有个"PPP阴谋论"(当然不是主流观点):PPP就是咨询公司和金融机构等,利用政府没钱又要做项目提供公共产品/服务(否则百姓抱怨,选票流失或政府下台)而金融机构/投资者也想做(否则没有业务得死掉)而忽悠出来的一种复杂模式(想想吧,头都大:长期市场预测、财务分析、风险评估、政府信用、法律法规政策、合同结构和条款…),而政府和投资者等不懂,因此咨询公司吃了原告吃被告,金融机构和投资者等都有业务。其实金融机构也不懂建设和运营(故做地铁很有经验的王总说中国金融机构目前主导做高铁/地铁投资者(指做股东而非放贷)是不合适的,他们根本没有建设和运营经验),在前期也要跟各种咨询合作。

阴谋论似乎也有道理,看看国内力推PPP两年,谁赚钱了?培训机构和培训师(含我,但我只讲规范理念和做法,而且从2003年回国时就一直在讲,主要是帮助央企走出去上台阶模式。但现在已决定严控外出讲课,以保重身体和不再让有关方不高兴)和咨询公司(含律师)。投资者赚钱可能得5-10年以后,银行可能也得差不多时间。但因为国内PPP很难做到项目融资有限追索(Limited Recourse),故风险主要在投资者,但投资者都是央企/国企(民企精明着呢),故风险主要还是在政府和老百姓(央企/国企都是政府和老百姓的)。中国目前大多数PPP项目的做法,更多只是政府负债变为央企/国企负债,但过程和结构更复杂了、成本更高了、矛盾后移了。如果再不强调物有所值理念,这样的做法再持续下去,结果可能就更呵呵了,而且后果比BT更长远。

因此,物有所值非常重要,物有所值非常重要,物有所值非常重要(重要的事情说三遍)。

来源:中国PPP智库

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