【快评】不从源头出发找解决方法，只能是按下葫芦浮起瓢

近日， 信贷白话 (微信号：xdbh01)发表了一篇原创文章，题为《15号文的用意》，介绍了《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》(银保监〔2021〕15号，以下简称“15号文”)的发布背景、主要思想，此外，作者还提出了15号文及隐性债务治理下城投企业转型发展之路。E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长、湖南大学兼职教授薛涛读后对本文发表了自己的看法：

本文优点是简洁清晰，适合入门梳理历史和看未来大方向。

可以补充提高的是，文章解读仅仅跟着政策走，背后思辨不足：

1、为什么地方负债屡禁不穷，背后是三大关系的基本逻辑，不解决中国特色郡县制下面的约束和激励机制，是不可能一劳永逸的;其次部分良性发展地区存在合理负债的内在合理性：

1) 对于前者，不解决基本动机和利益博弈，都是反击模式创新和打地鼠游戏，就像以为禁了新东方，考生就不内卷了，其实本质上是人均收入低的欠发达国家国情和陡金字塔的分配结构带来的不平等。

2) 对于后者，我个人认为按照财政部这套真的严格执行，那么就是死气沉沉的经济结局，因为部分城市真的可以也必须借钱发展，但是部分城市这样做又不行，如何避免一刀切?回到前面那条的提问。

2、现在动不动就爱说城投转型，就像对任何环保企业转型动不动就摇着羽扇说“技术为王”一样，简直就是包治百病的大力丸，实际上呢?不解决管理机制和激励制度，不提高主管水平和城投公司管理者水平，想做合肥新东方成功模式，往往就变成武汉芯片悲剧模式，还不如让他们玩土地成功概率高些。扪心自问，有几个地方有足够的人才、条件和机会成为合肥?

3、结果是，城投公司来抢PPP的运营资产，特许经营出去的资产也许到期后大面积回流，运营效率一定会提高吗?有待观察，我看，只是设备商公关方式又轮回发生了变化吧?

烦了，读读商鞅、王安石变法，一条鞭法等等等等，可以思考良多。

最后结论，辩证法真的是个好东西!三大关系真的是个好东西!历史真的是个好东西!

15号文的用意

来源：信贷白话 作者：栾磊

引言：

近期周末一篇银保监下发的《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》(银保监〔2021〕15号，以下简称“15号文”)刷爆了朋友圈，虽然现已无法在公开渠道查询，但给政府基建投资领域带来的影响不容忽视。

回顾政府基建投资史，自2009年“四万亿”计划以来，国家有关部门关于政府基建领域的各类政策层出不穷，旨在不断规范地方政府融资行为，防止大水漫灌，且每隔数年，会出台一些对前期投融资模式颠覆的相关指导性意见，对政府基建投资项目产生至关重要的影响：

1.2010年6月，国务院印发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)

主要内容：将融资平台定义为：地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。这是官方首次对政府融资平台进行明确定义，突出融资平台地方国企属性，以及承担政府投资项目的职能。

主要影响点：政府融资平台授信成为国内进入机构信贷主要投向之一，实现了10万亿量级的信贷资金投入。

2.2011年9月，银监会发布《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》(银监发〔2011〕34号)

主要内容：1、健全“名单制”管理系统，银行在前期清理规范基础上进行名单制管理，报送监管机构并动态管理。2、建立总行集中审批制度，制定审慎的平台信贷准入标准，建立季度贷后管理机制，及时采取防范风险措施。

主要影响点：“城投紧箍咒”出世，开始实施“名单制”管理，平台贷款审批权上收至总行，整改退出平台视为“一般公司”。

3.2014年10月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)

主要内容：明确剥离融资平台政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，地方政府举债采取政府债务方式，推广使用政府与社会资本合作模式(PPP)。

主要影响点：地方政府开始加强地方政府性债务管理，赋予地方政府依法适度举债权限。这一政策之后，地方政府通过铺天盖地的PPP和政府购买服务名义迅速实现以数万亿级的信贷资金投放。

4.2017年5月，六部委联合印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)

主要内容：要求地方政府对违规担保进行清理，加强融资平台的管理，并规范PPP和政府出资的各类型基金，建立健全地方政府举债融资机制

主要影响点：进一步规范地方政府举债融资担保行为，要求全面开展清理整顿工作;允许地方政府设立投资基金;明确平台和政府边界

5.2017年6月，财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)

主要内容：制定了购买服务的负面清单，严禁地方政府将建设工程作为政府购买服务项目。党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。

主要影响点：进一步规范政府购买融资，棚改政府购买服务正式走向舞台。

由于地方政府长期高负债前行，严重透支了地方财力，给国家稳定、健康发展造成一定隐患，2019年，《国务院办公厅转发财政部等部门关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险意见的通知》(国办函【2019】40号)明确指出，按照坚定、可控、有序、适度原则，对到期债务暂时难以偿还的，允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转，鼓励融资平台公司与金融机构协商采取市场化方式，通过合适期限的金融工具应对到期债务风险，缓释短期债务偿还压力，降低金融系统呆坏账损失，避免项目资金链断裂，坚决打好防范化解重大风险攻坚战。

40号文的出台，终于让大部分地方政府融资平台和金融机构意识到表面繁荣下危机的存在，在2019年至2020年末，各地方基建投融资主体和金融机构主要围绕隐性债务化解事项在做出不懈努力，有效防范了大部分隐性债务。

但部分地方由于前期的过度负债，终于还是出现了“暴雷”现象，如江湖流传的城投四大天王：东镇江、西遵义、南湘潭、北大连。其中，镇江化解隐性债务方案是由国开行提供化解地方隐性债务专项贷款，从2019年起对镇江做十年期每年200亿元的长期贷款用于债务化解，成本在2%左右，采取“借款置换非标债务”的模式，利率在基准左右，由镇江市财政局下属资产管理公司金信资产负责承接，然后再通过普通借款的方式投放到辖区平台，主要用于置换纳入隐性债务中的高成本非标，以降低成本。

据传湘潭拟通过类似方式化解，但未能获得国开行总行认可，只能通过逐个城投主体与各金融机构进行协商化解，但最终还是出现多次债券、非标、贷款等各类产品逾期，其中近期网传湘潭九华经建投就出现非标逾期7.48亿元，财政部政企基金参与的湘潭某PPP项目也岌岌可危。

从上述政府基建投融资政策的演变来看，“城投信仰”是否会被打破?为何银保监会要在这个阶段出台15号文?城投企业该如何转型发展?笔者发表一些个人见解。

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一、15号文出台的背景

15号文的标题是《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》，宗旨是为进一步落实党中央国务院防范控制债务风险的战略部署，规范地方政府相关融资业务，防止新增地方政府隐性债务。

引言中，笔者提到40号文的重要性和党中央、国务院对于打好防范化解系统性金融风险攻坚战的决心，按理来说，隐性债务的化解和防止新增工作是重中之重，各有关部门务必要严格执行，杜绝该类现象的发生。

在执行过程中，应该说在2020年6月之前，在基建领域，各地方政府和金融机构重心均在防范化解隐性债务的工作中，并且取得了重大的成效，但部分地方政府出于政绩、金融机构出于业绩的考虑，部分金融机构开始通过流动性贷款支持地方政府基建投融资主体的项目建设和日常经营周转。

以笔者所在的地区来说，某超级大行仅在省会地区，针对区县平台企业，不论这类企业是否有真实经营性资产，不论经营性资产能否覆盖贷款本息，在其省分行权限内批复8亿元授信，并全额投放，这一举动令当地同业闻风丧胆，迫于要积极拥抱地方政府，以换取其他业务发展资源，许多金融机构不得不跟风前行，这无形之中形成了隐性债务新增的隐患，但该超级大行的举动却赢得了部分地方政府的青睐，其业务发展稳居市场首位，业务指标一骑绝尘。笔者认为，某大行这样的业绩繁荣是虚幻的，是给地方经济发展埋下隐患的，是需要监管机构来泼一泼冷水的。

当然这样干的并不只是一家金融机构，据了解，笔者所在区域的某百强县，在各类金融机构的流动性产品余额达三四百亿元，但当地一年财政收入仅60余亿元，当地各类融资平台通过流贷性资金的不断接续还能支撑多久?

笔者认为，在这种情况下，银保监会意识到金融机构的行为已经影响到40号文的执行，影响到党中央、国务院的战略部署，所以在星星之火未能燎原之时，迅速出手，出台了15号文。

二、15号文的主要思想

(一)明确打消财政兜底幻觉，严禁新增或虚假化解地方政府隐性债务

在基建投融资领域，一直奉行“城投信仰”，金融机构的授信风险缓释措施，从最先开始的“土地抵押”逐步演变为“担保函”、“承诺函”、“安慰函”、“会议纪要”、“人大决议”，再到现在的信用贷款。当然这个过程中，不可否认，伴随城市的发展和政策的演变，培育出了很多优质城投企业，掌握了大量城市运营资产，但这仅集中于少数大城市，绝大部分城投企业均是高负债、高周转、高杠杆，所谓的资产也主要是土地资产。但过去土地财政的模式，让金融机构充分坚信“城投信仰”的力量，说白了就是“财政兜底”的力量，这种信仰在过去的十多年几乎从未让金融机构失望，但40号文后，已陆续有城投企业正在打破“信仰”，笔者在引言中也提到过相关案例。

(二)明确不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资

其实，早在2017年财政部在《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预【2017】50号)文中便明确提出，地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。但实际运行中，演变出“F+EPC”、“ABO”等模式来打擦边球。

此次银保监15号文，再次重申不得把土地出让收入与项目挂钩，同时，2021年6月，财政部、自然资源部、税务总局、人民银行联合发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》(财综【2021】号)明确提出要将国有土地使用权出让收入全部划转至税务部门负责征收，这将更有利于规范财政性收支管理，将严格按照预算、支出、执行，不再像原来的“小金库”模式。各级地方政府及金融机构对于这类项目应该要彻底画上句号，在政策未有变化的前提下，不要再有幻想。

(三)明确对承担地方隐性债务的客户，不得新提供流动性贷款或流动资金贷款性质的融资，不得为其参与的专项债券项目提供配套融资

15号文指出，对于不涉及隐性债务的客户，银行保险机构应落实防范化解地方政府隐性债务风险政策要求，按照市场化原则，依法合规审慎授信，防止新增隐性债务，但对于涉及隐性债务的主体，不得新提供流动性贷款或流动资金贷款性质的融资，不得为其参与的专项债券项目提供配套融资。

笔者引言中提到很多金融机构给地方政府融资平台提供了大量流贷性资金，这类主体往往承担了隐性债务，流动性资金的介入在一定程度上缓解了这类企业短期的经营压力，但从长期看，无疑雪上加霜，让这类企业仍盲目举债，增加地方债务负担，形成隐性债务新增隐患，也会让他们抱有幻想，认为其债务和项目建设自然会有金融机构来接盘，认为“信城投，得永生”。

从15号文、40号文及其他相关文件来看，笔者认为，这是党中央、国务院在要求地方政府要强制转型，要逐步的从城市的开发者、建设者向运营者转变，要做城市的运营商，要在严控地方政府隐性债务、坚决遏制隐性债务增量、坚决不走无序举债搞建设之路、坚决不搞“大水漫灌”的大前提下，把“开大前门”和“严堵后门”协调起来，促进宏观经济良性循环，提升经济社会发展质量和可持续性。

三、15号文及隐性债务治理下，城投企业该如何转型发展?

(一)理顺关系，确立市场主体

城投公司转型发展首当其冲就是要彻底理顺政企关系以及摆正独立经营地位。城投公司长期在政府的支配下从事基础设施建设和公用事业服务，政府既是城投公司的股东，又是城投公司的核心客户，城投公司既要理顺与政府的管理和业务关系，又要获得政府对企业转型的支持。

首先，要理顺城投公司与地方政府以及相关职能部门的关系，构建城投企业与政府间的合作关系，建立一种政企的“契约”关系。

其次，要明确城投企业的转型发展定位，为城投企业实现“自主化决策、市场化运行、企业化管理”奠定基础，特别是要防止政府领导和相关部门对城投企业日常经营进行干预。

再次，要充分整合平台公司，对一些城投公司要充分撤销、合并，集中优质资源做大、做强、做优城投公司。

最后城投企业战略目标体系不能单纯的以经济效益或者社会效益为主，应该是社会效益和经济效益的长期有效的结合，是城市的运营商，是城市长期健康、稳定发展的抓手。

(二)认清形势，转型城市运营

历经改革开放四十余年以来，我国已是全球基础设施和城市建设最先进的国家之一，城市建设水平甚至超越了绝大部分发达国家，当前已不再是通过疯狂基建来拉动经济增长，而是要靠科技的力量来实现质的飞跃。

前期城投公司长期参与城市开发，拥有大量项目经验和城市资源，可充分整合自身资源，从城市建设者、开发者向城市运营商转变，这既能创造出稳定的运营收入和现金流，促进公司转型升级，又能服务于城市发展，减少国有资产流失。

城市拥有各项资源，除传统土地、基础设施资源外，还拥有自然资源、历史文化资源等，老百姓的需求也不再是简单的物质性需要，而正在向社会性需要和心理性需要转变，城投公司作为政府和市场之间的连接点，应更多的要考虑如何将上述资源作为资产进行市场化运作，以实现城市资源增值和城市发展最大化，做真正的城市运营商。

(三)主动服务，培育产业发展

这两年在城市发展方面，提及最多的是“合肥模式”，在过去的十多年间，合肥凭借成本优势和开放优势，通过一连串政府主导投资--京东方、合肥长鑫、蔚来汽车，精准抓住了新型显示、集成电路、新能源汽车等战略新兴产业机会，伴随中科大等高校在量子信息、人工智能、可控核聚变等有望颠覆未来的原创研究领域取得突破，合肥已从一个名不见经传的三线城市，跃升为“明日创新之城”，其是继上海之后，第二个获批综合性国家科学中心的城市。

京东方项目的引进，是合肥发展史上的一次里程碑事件，合肥有别于过去政府招引项目的传统方式--主要给予土地、税收等政策性支出，合肥引入京东方项目的突破在于，政府在政策性支持之外，还直接提供资本支持，通过合肥城投出资参与项目建设，稳定市场信心，引导社会资金参与。京东方项目的落地为合肥带动和集聚了上下游数百家配套企业，不仅为合肥解决了大量就业，更为合肥工业强市奠定了基础。

城投企业作为城市的运营商，要立足当前实际，着眼未来发展，要作为地方政府的重要产业抓手，发挥政府性引导作用，加大产业引入力度，择优导入优质的运营商、投资商、开发商共同参与新城市的投资、建设、运营、管理，打造“城市合伙人”体系，真正实现城市有机更新。

(四)规范建设，提升城市品质

城投基建历经土地储备、片区开发、政府购买、PPP、棚户区改造、隐性债务化解再到当下城市更新，我们的城市建设发生翻天覆地的变化，中国已经拥有全世界运行最多的高速公路、最多的地铁运营里程、最多的摩天大楼等等数不胜数的第一，城市基础设施建设已全球领先。

但当下我们同样面临过重的负债、过高的房价、过剩的商铺、过重的污染等问题，因此，接下来的城市建设应该注重的是解决历史遗留问题，更加注重品质的提升，不再是大拆大建，涉及建设就面临融资问题，笔者认为，应主要从以下方式：

一是要持续做好隐性债务化解工作，不留隐患。该项工作，各金融机构已在充分配合存量化解工作，但要做好防止新增隐患，尤其对于政府相关客户提供流动性支持，一定要建立在有实质运营资产的前提下，而不是依靠“城投信仰”来支撑;

二是要量力而行，应用真PPP模式。2019年财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》中明确，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库;每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。从长期稳定发展的角度来看，PPP应成为地方政府基础设施建设的主要模式，这既能有效的防范地方政府过度举债进行建设城市，也能让更多社会资本充分竞争，让专业的人做专业的事，从而真正提升城市建设的品质。

三是逐步推行资产证券化，盘活存量资产。城投企业拥有的公路、轨道、水、电、气等基础设施资产，能够产生稳定现金流，应要加大这类资产盘活力度，通过资产证券化有效配置融资企业期限、利率需求，提高资产流动性。

编辑： 赵凡