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常纪文:国有自然资源资产管理体制改革的建议与思考(下)

时间:2019-01-08 09:25

来源:中国环境管理

作者:常纪文

  5 设立国有自然资源资产管理机构开展自然资源资产管理的建议

  5.1  基本构想及其取舍

关于国有自然资源资产管理机构的设置,目前有三个基本构想:

  第一个方案是,剥离自然资源部的自然资源资产管理职责,在国家、省、市三级政府分别成立独立的自然资源资产管理委员会 ( 部 )、厅、局,代表国家行使对自然资源资产的国家所有权,自然资源部仅负责对自然资源的开发、利用、保护等方面的监管权。

  第二个方案是,成立由自然资源部管理的副部级国家自然资源资产管理局,各省和市级政府参照办理。

  第三个方案是将第一个方案中的自然资源资产管理委员会改为自然资源资产管理公司,对国有自然资源资产公司化管理,如在国家层面建立中国自然资源资产管理总公司,在省、市层面分级建立省、市自然资源资产管理公司,代表国家行使水自然资源资产的所有权、管理权、经营权、受益权等权利。但是考虑到现代化的公司实行自负盈亏,如果经营不善则可能破产,就会对国家的生态安全造成巨大的影响,引发社会动荡。当然,如果通过法律的明确规定,限制中国自然资源资产管理总公司及省市级自然资源资产管理总公司的经营权限,保证其能够确保国有自然资源资产的保值和增值,也可以采取公司化管理的模式。

  本文认为,上述三种方案中,从长远来看,第二种方案比较科学;但由于 2018  年已经完成了大部制改革,不宜大改,因此目前比较稳妥的方法还是第一种,即设立专门的管理机构开展公益性的资产管理。但是这种管理权限受限,如国有自然资源特许经营权和收益权,包括人工林的收益权和经营权,可以依据 2018 年 11 月 18日《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》规定的“进一步完善自然资源资产有偿使用制度,构建统一的自然资源资产交易平台”,进行抵押甚至交易,但是不能抵押和交易危害国家经济和环境安全的国有自然资源资产,如生态保护红线等。对于国有自然资源资产,可以按照公平、公开、公正的原则,对区域和流域自然资源资产的开发、利用、运维等权限实现开放式的特许许可或者公开招投标,即不论是国有的公司,还是民营公司,都可以参与,体现了市场自由的原则,实现资产保值和增值收益的最大化。

  自然资源资产的管理,必须接受自然资源监管部门和生态环境保护部门、水利部门等的专业行政监管,必须符合有关监管部门发布的规划、标准和法律法规施加的公法要求。

5.2  国家层面的设计

在国家层面,国务院设立国家自然资源资产管理委员会(部、局),代表国家对全国的自然资源资产行使所有权,负责自然资源资产的保值和增值的管理。该委员会对全国各省级行政区域自然资源资产管理机构行使管理权。在行使所有权方面,接受自然资源部有关自然资源保护的行政监管,接受生态环境部关于生态破坏和环境污染防治的行政监管。至于国家自然资源资产管理委员会(部、局)内部的部门,可以设立各省自然资源资产管理部门和流域与湖泊、山地、水、森林、湿地与草地、土地、矿产、自然保护区与国家公园、生态修复与环境整治、综合资产等资产管理部门。这些部门的设置按照山水林田湖草的要素配置,如流域与湖泊、山地、水、森林、湿地与草地、土地、矿产、自然保护区与国家公园等,也按照职责来配置,如设置生态修复与环境整治、综合资产核算等部门。

  在流域的自然资源产权管理方面,对长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽、太湖流域,组建全国七大流域的自然资源资产管理机构,其名称可以参照现有的国有资产管理委员会,取名为委员会。这些流域的自然资源资产管理委员会按照国家的职责规定,对流域一定范围内的自然资源行使所有权。国家自然资源资产管理委员会(部、局)行使对这些机构的管理权。流域自然资源资产管理机构在行使所有权方面,接受自然资源部有关自然资源保护的指导和行政监管,接受生态环境部关于生态破坏和环境污染防治的指导和行政监管。建议作为改革试点,国家修改宪法有关自然资源所有权行使机构的规定,修改《水法》《水污染防治法》等法律。其中,在长江流域设立长江流域自然资源资产管理委员会,委员会作为自然资源资产国家所有的代表人,也是共抓长江大保护的执行主体,对长江流域一定范围,代表国家对水资源、水环境、水生态、水头、水面、水工程行使许可、发包、收费、处分等公益性的所有权能。鉴于中国三峡公司有着自己的职责,负责开发水电等的开发经营,是市场主体,不能违背竞争法律,因此不宜由国家授予其有悖于市场竞争的公益性职责。学者们普遍认为,中国三峡公司既不适宜牵头组建长江流域自然资源资产管理机构,也不适宜牵头开展长江流域的大保护工作。牵头开展长江经济带大保护的工作还是需要一个公益性的机构,如代表国家对长江流域的国有自然资源资产行使所有权的机构,来统一组织开展。在流域的自然资源资产管理机构内部,设立水资源资产、水环境资产、水生态资产、水头资产、水面资产、水工程资产、森林资产、湿地资产、河滨资产、综合资产等部门,在一体化管理思维的指导下,分别对山水林田湖草行使综合的自然资源资产所有权的权限。

  在跨省级区域的自然资源产权管理方面,对一些自然保护区、国家公园管理机构进行改革,设立专门的自然资源资产管理机构和专门的综合监管机构,实现机构的分置。国家自然资源资产管理委员会(部、局)行使对这些专门的自然资源资产管理机构的管理权。专门自然资源资产管理机构在行使所有权方面,接受自然资源部有关自然资源保护的指导和行政监管,接受生态环境部有关生态破坏和环境污染防治的指导和行政监管。

5.3  省级层面的机构设计

各省级人民政府对照国家的设置,设立省级自然资源资产管理委员会(厅、局),该机构接受国家自然资源资产管理机构的业务领导,代表国家负责全省自然资源资产行使所有权,负责自然资源资产的保值、增值和优化。至于内部的部门,可以设立各市自然资源资产管理部门和流域与湖泊、山地、水、森林、湿地与草地、土地、矿产、自然保护区与国家公园、综合资产等资产管理部门。

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