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《大气污染防治法》修订审议应暂缓

时间:2015-07-03 11:24

作者:常纪文

因《大气污染防治法》修订稿存在立法目的与立法思路含糊不清、对大气污染的现状与防治对策把握不到位等问题,7月1日,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文对《第一财经日报》记者表示,《大气污染防治法》修订审议应暂缓。

《大气污染防治法》目前进入二审,尽管之前征求过相当多的意见,但是很多重要的意见没有得到采纳。常纪文表示,全国人大法工委行政法室曾成功组织《环境保护法》的修订。但《大气污染防治法》、《水污染防治法》的专业性和技术性要比《环境保护法》强得多,立法难度要大得多。

“如果仍然用《环境保护法》的现有规范和原则性方法照搬硬套,不体现大气污染防治的特殊性,修订意义不大。”常纪文说,“意见征求会议倒是开了不少,但是通过最近的一些专家反馈来看,各界重要的意见大多数没有采纳。”

制度与机制设计严重缺乏

针对修订稿,专家们主要反映了哪些问题?常纪文说,首先是立法目的与立法思路含糊不清,制度设计缺乏针对性和实效性。

专家们认为,《大气污染防治法》修订应当坚持以生态文明建设为理论导向、以我国大气污染形势严峻的现实为问题导向,以区域性大气环境管理的阶段性目标为目标导向。“但是这一思路没有得到充分体现。”常纪文表示。

《大气污染防治法》应围绕区域空气质量目标管理和实际大气环境容量、实时排放流量控制相结合的模式进行立法。专家们表示,可以考虑建立动态的、细化符合大气环境实时管理的排污许可证管理制度。而为了实现这一点,应当建立动态的大气污染信息共享机制、质量预警机制、区域协作机制和污染应急机制。

目前,我国大气污染区域化已成事实,区域协同发展甚至一体化发展是国家今后发展的基本模式。“这一在APEC期间环境保护积累下来的宝贵经验,却没有得到立法的反映。”常纪文认为,“修订草案应当花大气力在这方面进行预防性的制度构建,而不仅仅是在重污染天气的应对方面作出规范。”

除此之外,常纪文也认为,修订稿对大气污染的现状与防治对策也把握不到位,制度与机制设计严重缺乏。他分析说,我国目前的大气污染形态和《大气污染防治法》制定时相比发生了根本性的改变,既有工业点源的污染,也有生活面源的污染,还有交通工具的污染。它们对区域性雾霾都有大的“贡献”,各自所占的“贡献”比重都不容忽视,都应承担相应的义务。

常纪文表示,一些问题还值得进一步商榷,如对交通工具造成的大气污染是否以经济限制、经济刺激的方式来替代一味的限行、禁行措施?对于区域性的大气污染联防联治,是否可以规定各区域的源解析义务?由于各区域的历史污染排放和生态破坏责任不同,目前各自的经济基础和能力不同,在区域合作方面,是否有必要针对各区域规定大气污染防治共同但有区别的责任原则?

联防联控或难以落到实处

最近几年,雾霾污染正呈全国性的趋势。但常纪文表示,可惜的是在《大气污染防治法》修订稿中没有看到这种措施部署。比如现在出现了燃煤火电行业的超低排放技术,再谈大力促进天然气发电,在北方是否合理?是否可以在强调能源开发结构调整的同时,也重视能源利用结构的调整?

常纪文认为,正在修订的《大气污染防治法》对未来的大气污染态势和防治规律要求缺乏把握,对于区域污染防治思路和方法不清晰,制度设计不深入。“源解析是弄清各区域污染底数、分清区域污染责任的基础性工作。”他说,没有源解析谈区域大气污染联合防治是不公平和科学的。

除此之外,修订草案新增第五章“重点区域大气污染联合防治”,是否有必要规定区域内既发挥各自灵活性又保护区域内整体大气环境质量的统一规划行政体制、统一环境保护共治的体制、协调执法的体制等?是否有必要建立区域之间的协商体制和社会监督监督体制,特别是司法监督体制?“这些深层次的问题,修订稿大都没有涉及,所以很多学者认为,区域大气污染联防联控难以落到实处。”常纪文说。

“修订稿中经济综合主管部门的宏观调控职责和制度被忽视,可能导致监管跛腿现象。”常纪文认为,宏观调控对于解决目前的区域性大气污染至关重要,所以既应考虑污染具体监管的体制建设,还应考虑宏观调控的体制建设,如产业结构、产业布局方面的职责由谁行使等。

目前,我国行使监管职责的部门有三类,分别是行政综合协调的环境保护部门、直接监管污染防治的各部门、行使宏观调控职责的经济综合主管部门。“第三类缺乏,有必要补上。”常纪文表示,很多环保问题即使环境保护部门再怎么努力,如果缺乏节能减排等宏观调控措施的支持,也是没有多大的解决效果的。

常纪文表示:“以上问题属于立法的重大问题。”由于《大气污染防治法》正处于二审阶段,如果不引起充分重视,按照惯例,三审一般不会作大的修改和大的突破就会予以通过,“如果是这样,这部立法修订将是一次失败的立法修订”。

常纪文建议暂缓《大气污染防治法》修订的二、三审,废弃现有的稿子,重新做功课,另行起草法律条文。



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