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常纪文:《大气污染防治法》(修订草案)的若干修改建议

时间:2015-05-22 11:23

作者:常纪文

一、立法目的的修改

立法目的体现立法的基本理念和措施安排的价值追求,它具有全面性、总纲性、针对性和指导性四个特点。《大气污染防治法》(修订草案)的立法目的(第1条)存在如下三个方面的问题,需要解决。

一是响应中央绿色化发展的要求,把修订草案第1条中的“促进经济社会可持续发展”改为“促进经济社会可持续绿色化发展”。

二是在修订草案第1条中加上“建设生态文明”的内容。因为生态文明是对现行生产和生活方式的反思和转变,是一种新的文明。如果把生态文明的建设纳入立法目的,那么法律在其后可以对工作思路、法律制度、法律机制、法律责任,如企业生产方式的转变、公众参与的扩大、公众生活方式的改变等,进行补充或者修改。

三是由于中国目前的大气污染既有点源的局部污染,也有各行各业产生的大气污染物经过复合或者叠加导致的区域大气污染,因此应当体现区域大气污染控制的目的,建议在修订草案第1条中加上“保护和提高区域大气质量”的内容。

二、立法体例的理顺

立法体例的建设必须符合逻辑。而修订草案第五章“重点区域大气污染联合防治”和修订草案第六章“重污染天气应对”内容有交叉的地方,难以区分开来,建议把修订草案第六章变成修订草案第五章的最后一节。另外,按照环境保护立法体例的设计惯例,可以考虑把修订草案第三章“大气污染防治的监督管理”放在修订草案第七章“法律责任”之前,标题名称改为“大气污染防治的管理和监督”。这样,可以克服本章内容的行政性色彩,为把属于共治范畴的社会参与和监督内容纳入进去留下立法空间。

三、防治策略的调整

防治策略是最近几年各部门立法形成的潮流,一般放在适用范围之后,展现立法目的实现途径、步骤和方式。《大气污染防治法》(修订草案)的防治策略(修订草案第2条)存在如下两个方面的问题,需要解决。

一是“应当坚持规划先行”,改为“应当坚持空间管控、多规合一,坚持规划先行”,强调国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地开发利用规划和环境保护规划合一,形成一张蓝图,把环境因素作为区域开发和利用的约束性因素。多个规划如果不强制性合一或者相互融合,把环境要求揉到其他规划之中,环境保护规划永远是橡皮图章,环境保护工作永远被动。

二是建议围绕空气质量目标管理和实际大气环境容量、实时排放流量控制相结合的模式开展管制,如总量控制指标的分配按年分配,没有考虑大气环境的实时质量、实时容量和大气污染物的实时排放流量。为此,可以考虑建立动态的、细化符合大气环境实时管理的排污许可证管理制度。为此,建议在修订草案第2条“推行区域大气污染联合防治”之后加上“采取空气质量目标管理和实际大气环境容量、实时排放流量控制相结合的方式”。

四、行动计划的地位明确

本修订草案第3条专门规定了规划制度,第62规定:“国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门、国家大气污染防治重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府,根据重点区域经济社会发展和大气环境承载能力,制定重点区域大气污染联合防治行动计划”,提到了行动计划。目前,针对大气污染防治国务院制定了“大气污染防治行动计划”,针对水污染防治国务院制定了“水污染防治行动计划”,针对土壤污染防治国务院也要制定“土壤污染防治和土壤生态修复行动计划”。关于行动计划的性质以及行动计划与法律、规划的关系,学界的争议目前很大,国内环境规划界于2015年4月就曾在微信群中进行激烈的争论。如果说行动计划属于规划,它们却有考核和追责的规定,又不像规划;如果说是行政法规性文件,而它们又主要是工作部署。而且这些行动计划与现行环境保护规划和大气、水等领域的专项规划又有重复和冲突的地方。因此,急需在《大气污染防治法》里把它们的关系理顺。否则,《大气污染防治法》的部分条款在实施中可能被架空。

五、监管体制的补充和创新

在我国,环境保护坚持政府主导和政府负责,因此建立科学、有效的监管体制是环境保护措施得以实施、环境保护目标得以实现的重要保证。《大气污染防治法》(修订草案)的监管体制(修订草案第5条)存在如下四个方面的问题,需要解决。

一是大气污染防治措施,应当包括大气污染与人体健康的关系监测、研究,包括环境基准的研究和制定,包括疾病的诊治等,这些都和卫生部门有关系,而修订草案中没有明确规定,建议把卫生部门的职责补上。

二是增加地方政府规定部门职责及其考核的内容。“水十条”在每个工作任务的后面,都加了一个括号,规定哪个部门负责,哪个部门参与,这样为考核和追责奠定了职责基础。《大气污染防治法》修订草案第5条管理体制可以借鉴此经验。

三是规定经济综合主管部门的职责,其一,因为宏观调控对于解决目前的区域性大气污染,至关重要,所以既应考虑污染具体监管的体制建设,还应考虑宏观调控的体制建设.事实上,行使监管职责的部门有三类:一类是行政综合协调的环境保护部门;一类是直接监管污染防治的各部门;还有一类是行使宏观调控职责的经济综合主管部门。所以,有必要补上。

四是环境监测数据,无论是环境质量监测数据还是污染源排放数据,以前都存在不同程度的造假现象。为保证监测数据的准确、可靠和可比性,建议由国家投资建设独立的不属于环境保护部门的国家环境质量监测网络,并统一发布全国大气环境质量状况信息,防止环境保护部门在监测数据上弄虚作假的现象。

六、权利义务的全面配置

权利和义务是环境保护立法的核心,全面、科学、公平地配置权力和义务是《大气污染防治法》修订应当注意的问题。在权利义务配置(修订草案第7条)方面,建议对修订草案做如下修改:

一是将“企业事业单位和其他生产经营者应当采取有效措施,防止、减少大气污染,对所造成的损害依法承担责任”中的“损害”改为“损害和妨碍、危害”,这样面宽一些,有利于保护因为环境污染威胁而利益受损人群的权益保护。

二是将“排放大气污染物的企业事业单位应当建立环境保护责任制度,明确单位负责人和相关人员的责任。”改为“排放大气污染物或者可能造成大气污染事故的企业事业单位应当建立环境保护责任制度,明确单位负责人和相关人员的责任”。这样可以规范一些氯气等危险性大气物质因为安全生产事故而释放。这也说明,《大气污染防治法》的修订应当和2014年修正的《安全生产法》在责任制方面和事故应急方面的制度应当相匹配。

七、联防联控的法律创新

区域大气污染问题的解决需要联合防治。如何细化联合防治的体制制度和机制,区分各自的责任,开展区域监督,在中国缺乏经验,需要认真思考。在重点区域大气污染联合防治(修订草案第五章)的体制制度和机制方面,《大气污染防治法》(修订草案)存在如下三个方面的问题,需要按照促进区域协同发展的要求,予以解决:

一是源解析是弄清各区域污染底数、分清区域污染责任的基础性工作。没有源解析,谈区域大气污染联合防治,是不公平和科学的。

二是跨区域的大气污染防治体制和机制规定不足,建议增加以下内容:“跨区域的大气污染防治工作,由共同的上级人民政府统一指导、协调和监督,必要时建立区域大气环境保护机构,统筹协调区域内大气污染防治工作。”如果有可能,建立区域之间的协商体制和社会监督监督体制,特别是司法监督体制。

三是国务院环境保护主管部门和国家大气污染防治重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府可以组织有关部门开展联合执法、区域执法、交叉执法。

八、法律制度和机制的细化和创新

中国的环境保护法律目前存在一个共同的问题,即规定总体过于原则,给执法部门以很大的自由裁量权。在反腐的影响下,很多部门目前不愿意多干活,不愿意再享受以前那样的自由裁量权。因此《大气污染防治法》的修改应当借此东风,改变立法模式,能够细化的细化,能够制约的制约、能创新的创新,不用再遵循以前实施法律一般借助条例的惯例。

在《大气污染防治法》(修订草案)一审时,一些专家和常委会委员认为,《大气污染防治法》的修订草案是《环境保护法》的简单重复和简单细化,没有新意。对于《环境保护法》规定的一些基本制度和机制,应结合大气污染防治的特殊性,予以细化和创新。

如能解决上述问题,修订后的《大气污染防治法》,可以说是史上最严《环境保护法》的细化、深化和超越,既体现立法修改的必要性和针对性,又体现立法规定的时代性和特色性,实现十八届三中全会提出的“用制度保护生态环境”目的。

九、法律责任和法律救济的创新

在环境侵权法律责任方面,应当有生态损失的赔偿。《环境保护法》为了促进立法衔接,在第64条规定:“因污染环境和破坏生态造成损害的,应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”而《侵权责任法》只规定了人身和财产损失,没有规定生态损失的赔偿。因此,立法没有衔接好,出现了有漏洞。关于生态损失的赔偿,2015年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》做了创新性规定,予以了认可。为此,本次修改《大气污染污染防治法》应当解决这一问题。

在环境民事公益诉讼的诉讼请求方面,《环境保护法》第58条规定:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼”,并没有明确提起的诉讼是行为限制、禁止之诉还是损害赔偿之诉,或者二者兼有。2015年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》做了重新,规定可以提起损害赔偿之诉。这一明确或者创新需要得到《大气污染防治法》修订的认可。如果《大气污染防治法》修订认可了,还要规定损害赔偿资金有谁来监管的问题。

在环境民事公益诉讼的知情权保障方面,立法也存在互相不贯通的问题。本次修改《大气污染污染防治法》,应当放宽《信息公开条例》的信息公开条件。

对于停业关闭的行政责任,环境保护部2014年12月制定了《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》,规定“生产经营业务涉及基本民生、公共利益的”,环境保护主管部门应当按照有关环境保护法律法规予以处罚,可以不予实施停产整治。对于集中供热等涉及民生的城市基础设施运营企业超标排污,如污染不是很严重,《大气污染防治法》修订时可以规定,环境保护主管部门有权罚款,不宜实施停产整治;也可以规定由当地政府委托有关单位托管,进行环保改造。

另外,现行环境法律法规规定的行政法律责任大都是报应性的,缺乏教育性的。对于环境违法单位,还可以借鉴日本和我国台湾地区的做法,尝试设置强制环境违法者接受环境法制教育的法律责任。为了使环境违法者认真学习环境法制,授权环境保护部制定《违法单位和个人学习环境法制课程规划》,规定课程的设置、学习时间和顺序等。


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